Schema: Verletzung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG)

Schutzbereich

Beim Aufbau der Prüfung von Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG kannst Du Dich an der Prüfung von Freiheitsgrundrechten orientieren. Erster Schritt ist die Definition des Schutzbereichs der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG).Wenn du die Prüfung klarer von der Grundrechtsdogmatik abgrenzen willst, kannst Du auch die Begriffe „Schutzbereich" durch „Gewährleistungsgehalt“ und „Eingriff" durch „Beeinträchtigung“ ersetzen.

1. Persönlicher Schutzbereich

   Von Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG sind „Gemeinden“ umfasst. Gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG ist auch „Gemeindeverbänden“ (insbesondere den Kreisen) eine abgeschwächte Form der kommunalen Selbstverwaltung garantiert.

2. Sachlicher Schutzbereich

   In sachlicher Hinsicht gewährleistet Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG (1) die Existenz der Institution „Gemeinde“ im Staatsaufbau (institutionelle Garantie), (2) die Allzuständigkeit für die „Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“ (insbesondere beim Entzug vorhandener oder der Zuweisung neuer Aufgaben, (3) die eigenverantwortliche Aufgabenerledigung (insbesondere bei Betroffenheit der Gemeindehoheiten) und die (4) Rechtsdurchesetzungsgarantie.Merkhilfe: Sowohl Olli Kahn als auch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG sagen: „Wir brauchen AIER" (Allzuständigkeit, Institution, Eigenverantwortlichkeit, Rechtsdurchsetzung).

Eingriff

Als nächstes ist zu prüfen, (1) ob und (2) wodurch die kommunale Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG) beeinträchtigt wird. Wie beim Grundrechtseingriff kann ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG durch jeden Akt öffentlicher Gewalt erfolgen. Erfasst sind demnach jedenfalls Gesetze, administrative Einzelentscheidungen oder gerichtliche Entscheidungen.Achte darauf, dass Du den Akt hoheitlicher Gewalt, der Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG beeinträchtigt, konkret benennst! Unkonkrete Formulierungen wie „Eine Beeinträchtigung liegt vor.“ erhöhen die Fehleranfälligkeit Deiner Lösung, weil Du nicht bestimmt hast, was Du genau prüfst.

Rechtfertigung

Für die verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Beeinträchtigung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG) bedarf es (1) einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, die selbst verfassungsgemäß ist. Zudem darf (2) der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie nicht angetastet sein und die Beeinträchtigung (3) muss selbst verhältnismäßig sein. Ob Du zunächst die Verhältnismäßigkeit der Beeinträchtigung oder die Einhaltung der Wesensgehaltsgarantie prüfst, steht Dir frei. Es kann je nach Klausur zweckmäßig sein, zuerst das eine oder das andere zu prüfen.

1. Ermächtigungsgrundlage

   Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur „im Rahmen der Gesetze“. Das bedeutet, dass Eingriffe auf ein wirksames Gesetz gestützt werden müssen (Vorbehalt des Gesetzes, vgl. auch etwa § 2 Abs. 4 S. 1 GemO BW, § 3 Abs. 3 S. 1 GO NRW). Dieses muss formell und materiell verfassungsgemäß sein.

2. Kein Eingriff in den Kernbereich

   Wenn der Kerbereich des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG angetastet ist, ist eine Rechtfertigung stets ausgeschlossen. Zum Kernbereich gehört jedenfalls Folgendes:(1) der Bestand der Institution Gemeinde (Institutionelle Garantie)(2) das Recht des Zugriffs auf alle örtlichen Aufgaben ohne Kompetenztitel an sich („Ob")(3) ein gewisser Gestaltungs- und Ermessensspielraum („Wie")Letztlich darf das verfassungsrechtliche Leitbild der sich selbst verwaltenden Gemeinde, wie es Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG statuiert, nicht ausgehöhlt oder beseitigt werden. Der Wesensgehalt wird nur in absoluten Ausnahmefällen angetastet. Hier ist eine gewisse Zurückhaltung bei der Prüfung angesagt.

3. Verhältnismäßigkeit

   Der Eingriff muss verhältnismäßig sein. Das erfordert (1) einen legitimen Zweck, (2) die Geeignetheit und (3) Erforderlichkeit des Mittels sowie (4) die Angemessenheit der Beeinträchtigung.Während das BVerfG den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz mittlerweile im Verhältnis Staat - Gemeinde unmittelbar anwendet (NVwZ 2018, 140), hält ein Teil der Literatur nur eine Orientierung an der Verhältnismäßigkeitsprüfung für zulässig. In der Klausur ist beides gut vertretbar.