Beschränkung durch Aufsichtsmaßnahme und Rechtsschutz (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG)

Öffentliches Recht

Kommunalrecht

Grundlagen

Beschränkung durch Aufsichtsmaßnahme und Rechtsschutz (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG) - „Weihnachtsmarkt III“

4. April 2025

13 Kommentare

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Einordnung des Falls

Beschränkung durch Aufsichtsmaßnahme und Rechtsschutz (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG) - „Weihnachtsmarkt III“

Die Jurafuchs-Methode schichtet ab: Das sind die 8 wichtigsten Rechtsfragen, die es zu diesem Fall zu verstehen gilt

1. Zoffenhausen hat das Recht und die Verbandszuständigkeit zur Veranstaltung eines Weihnachtsmarktes.

Genau, so ist das!

Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG garantiert den Gemeinden einen Aufgabenbereich, der grundsätzlich alle „Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“ umfasst. In diesem Aufgabenbereich dürfen die Gemeinden ihre Geschäfte eigenverantwortlich regeln. Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sind diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben. Dies ist der Fall, wenn sie den Gemeindeeinwohnerinnen gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der politischen Gemeinde betreffen. Dies ist speziell bei einer besonderen sozialen, kulturellen oder traditionellen Prägung einer Angelegenheit für die Gemeindeeinwohner der Fall. Der Weihnachtsmarkt ist eine Angelegenheit, die Tradition hat und einen sozialen Begegnungsraum für die Gemeinde schafft. Hier treffen die Einwohnerinnen auf vertraute und geschätzte kulturelle Angebote.

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2. Beeinträchtigungen der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie, die nicht durch ein Gesetz erfolgen, sind wegen Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG verfassungswidrig.

Nein, das trifft nicht zu!

Auch Beeinträchtigungen aufgrund eines Gesetzes (nicht: durch ein Gesetz) können verfassungsgemäß sein. Sie bedürfen jedoch einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung, insbesondere eines Rechtfertigungsgrundes. Zulässig ist es, wenn das Land den Gemeinden inhaltliche Vorgaben zur Erledigung örtlicher Angelegenheiten macht, um eine ordnungsgemäße Erledigung dieser Aufgaben sicherzustellen.

3. Landrätin L darf Zoffenhausen grundsätzlich Vorgaben über die Regelung örtlicher Angelegenheiten machen.

Ja!

Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG gewährleistet die kommunale Selbstverwaltungsgarantie nur „im Rahmen der Gesetze“. Die staatliche Aufsicht über die Kommunen ist in allen Ländern gesetzlich vorgesehen (vgl. nur §§ 170 ff. KomVG NI; §§ 111 ff. GemO SN). L hat Bürgermeister B angewiesen, den Beschluss des Gemeinderats zu beanstanden. Das Beanstandungsrecht ist gesetzlich vorgesehen (vgl. nur § 173 Abs. 1 S. 1 KomVG NI;§ 114 Abs. 1 S. 1 GemO SN).

4. Die Beeinträchtigung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG) Zoffenhausens durch die Anweisung der L ist gerechtfertigt.

Nein, das ist nicht der Fall!

Sämtliche Akte öffentlicher Gewalt, die Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG beeinträchtigen, bedürfen insbesondere einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung, also eines Rechtfertigungsgrundes. L verbietet Zoffenhausen, einen Weihnachtsmarkt auszurichten. Allein der Umstand, dass Nörgeldorf bereits einen Weihnachtsmarkt ausrichtet, rechtfertigt die Beeinträchtigung von Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG noch nicht. Dahinstehen kann daher, ob das Verbot einen Verstoß gegen das Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG) darstellt.

5. Ob Zoffenhausen unter Berufung auf die kommunale Selbstverwaltungsgarantie aus der Landesverfassung Kommunalverfassungsbeschwerde vor dem LVerfG gegen die Anweisung der L erheben kann, hängt vom jeweiligen Landesrecht ab.

Ja, in der Tat!

Die Zuständigkeiten der LVerfG (vgl. diese Übersicht) erstrecken sich in allen Flächenländern auf eine Art der „Kommunalverfassungsbeschwerde“, die mit der Kommunalverfassungsbeschwerde aus dem GG (Art. 94 Abs. 1 Nr. 4b GG, §§ 13 Nr. 8a, 91 S. 1 BVerfGG) verwandt ist. Häufig ist die Kommunalverfassungsbeschwerde vor dem LVerfG jedoch auf materielle Landesgesetze (also insbesondere Parlamentsgesetze, Rechtsverordnungen oder Satzungen des Landes) beschränkt. Ist hingegen jeder Akt der öffentlichen Gewalt als Beschwerdegegenstand zulässig, kann auch eine Kommunalverfassungsbeschwerde vor dem LVerfG statthaft sein.

6. Ob Zoffenhausen unter Berufung auf Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG Kommunalverfassungsbeschwerde vor dem BVerfG gegen die Anweisung der L erheben kann, hängt vom jeweiligen Landesrecht ab.

Nein!

Das BVerfG entscheidet über Verfassungsbeschwerden von Gemeinden und Gemeindeverbänden („Kommunalverfassungsbeschwerden“) wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG) durch ein Gesetz (Art. 94 Abs. 1 Nr. 4b GG, §§ 13 Nr. 8a, 91 S. 1 BVerfGG). Beschwerdegegenstand ist hier die Anweisung der L und somit kein Gesetz. Daher kann dahinstehen, ob und inwieweit die Zuständigkeit des BVerfG subsidiär zu jener des LVerfG ist.

7. Kann Zoffenhausen unter Berufung auf die kommunale Selbstverwaltungsgarantie Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten gegen die Anweisung der L suchen?

Nein, das ist nicht der Fall!

Es besteht keine Klagemöglichkeit gegen die Anweisung. Eine Anfechtungsklage scheitert an der fehlenden Außenwirkung der Anweisung. Eine auf Rückgängigmachung der Anweisung gerichtete Leistungsklage wäre unzulässig, da die Anweisung rein innerstaatlich wirkt und (noch) keine subjektiven Rechte der Gemeinde verletzen kann (analog § 42 Abs. 2 VwGO). In vielen Bundesländern ist die Kommunalaufsicht nach dem Gesetzestext einstufig ausgestaltet, dort kann die Aufsichtsbehörde unmittelbar Beschlüsse und Verfügungen der Gemeinde beanstanden (z.B. § 138 HGO). Teilweise ist sie dagegen explizit zweistufig aufgebaut. So ergeht in NRW grds. zunächst eine Anweisung an den Bürgermeister, der dann den Beschluss des Rats zu beanstanden hat (§ 122 Abs. 1 S. 1 GO NRW). Diese Anweisung ist, wie in unserem Fall, nach ganz h.M. kein Verwaltungsakt. Ein direktes Vorgehen durch die Aufsichtsbehörde gegen die Gemeinde ist nach § 122 Abs. 1 S. 2 GO NRW demgegenüber grds. subsidiär.

8. Könnte Zoffenhausen unter Berufung auf die kommunale Selbstverwaltungsgarantie Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten gegen die Beanstandung durch B suchen?

Ja, in der Tat!

Statthafte Klageart ist die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO). Die vom Bürgermeister ausgesprochene Beanstandung ist ein Verwaltungsakt, welcher der Aufsichtsbehörde zuzurechnen ist. Weil B im Wege der Organleihe für den Kreis tätig wird, ist die Beanstandung der staatlichen Aufsichtsbehörde zuzurechnen und entfaltet mithin gegenüber der Gemeinde Außenwirkung. Der Regelungscharakter ergibt sich aus der aufschiebenden Wirkung für die Wirksamkeit des Ratsbeschlusses. Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie ist ein subjektives Recht im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO. Vor dem VG kann sich Zoffenhausen sowohl auf Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG als auch auf die kommunale Selbstverwaltungsgarantie der Landesverfassung berufen.

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Fragen und Anmerkungen aus der Jurafuchs-Community

IsiRider

23.4.2023, 15:04:19

Die Übersicht ist leider nicht abrufbar.

Paul König

24.4.2023, 08:54:54

Hey @[IsiRider](24300), wir haben den Link noch mal überprüft, jetzt müsste es wieder funktionieren. Magst Du es noch mal probieren? Ansonsten: https://de.wikibooks.org/wiki/OpenRewi/_Staatsorganisationsrecht-Lehrbuch/_Verfassungsgerichtsbarkeit/_Landesverfassungsgerichtsbarkeit#Anker:NormentabelleLVerfG Beste Grüße - Paul (für das Jurafuchs-Team) @[

Lukas Mengestu

](136780)

HGWrepresent

18.4.2024, 09:34:26

Im Grundsatz gilt die

Selbstverwaltungsgarantie

. das Gesetz befugt abweichend davon den Landrat, einzugreifen. Das Grundsatz-Ausnahme Verhältnis begreife ich komplett anders als ihr. Warum geht ihr davon aus, der

Eingriff

durch dem Landrat sei Grundsatz?

Sebastian Schmitt

20.11.2024, 11:43:43

Hallo @[HGWrepresent](149544), ich vermute, Du beziehst Dich insbesondere auf Frage 3 (genau sagst Du das allerdings nicht, sonst gerne melden!). Dort heißt es: "Landrätin L darf Zoffenhausen grundsätzlich Vorgaben über die Regelung örtlicher Angelegenheiten machen." Ich verstehe, dass die Formulierung evtl dahingehend missverständlich ist, dass man darin einen Art 28 II 1 GG vorrangigen Grundsatz sieht. Dass das nicht der Fall und von uns auch nicht so gemeint ist, ergibt sich aber mE aus dem Aufbau der Aufgabe und den Erläuterungen sowie vor allem aus der Regelungsebene des Art 28 GG (Verfassung!). Wir stellen zunächst klar, dass die

Selbstverwaltungsgarantie

grundgesetzlich abg

esi

chert ist. Gleichzeitig ist aber auch die grundsätzliche "Beeinträchtigungsbefugnis" der Aufsichts

behörde

n landesrechtlich geregelt. Der Gesetzeswortlaut dieser Befugnis ist auch recht weit gefasst, sodass man insoweit mE durchaus von einem "Grundsatz" sprechen kann. Einschränkungen erfährt er dann dadurch, dass rechtfertigende Umstände hinzutreten müssen, die verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen. Würden wir in Frage 3 das "grds" durch "in bestimmten Fällen" oder ähnliche Formulierungen ersetzen, wäre mE nicht mehr hinreichend deutlich, dass die

Eingriff

sbefugnisse der Aufsichts

behörde

im Grundsatz (!) recht weitreichend ausgestaltet sind - und dann eben auf der Rechtfertigungsebene korrigiert werden. Wir möchten die Aufgabe deshalb vorerst so stehen lassen. Viele Grüße, Sebastian - für das Jurafuchs-Team

HGWrepresent

18.4.2024, 09:40:59

Ob eine Außenwirkung und folglich ein VA vorliegt, wenn eine Kommunalaufsichts

behörde

(Landrat) einen Gemeindebeschluss beanstandet, ist umstritten. Ein Unterscheidungskriterium ist, ob die Aufsichts

behörde

gegen Handeln der Kommune im eigenen Wirkungskreis vorgeht (dann Außenwirkung, weil Kommune eigene Körperschaft) oder im übertragenen Wirkungskreis (keine Außenwirkung, weil Kommune nur langer Arm des Landes). In diesem Fall kann eine Außenwirkung und somit die Anfechtungsklage vor dem VG zulässig sein. Es kann allerdings sein, dass die Gerichte in den Löndern das unterschiedlich handhaben. Dennoch sollte es erwähnt werden. VG

HGWrepresent

18.4.2024, 09:44:29

In der nächsten Frage wird direkt gesagt, dass die Anfechtungsklage statthaft ist, weil B als geliehenes Organ des Kreises auftritt. Wieso aber soll die Anfechtungsklage unstatthaft sein, wenn der Landrat als Kreis

behörde

auftritt, aber Statthaft, wenn der B als geliehenes Organ des Kreises auftritt?

Moltisanti

30.5.2024, 12:36:47

Der Landrat weist hier den Bürgermeister an, es geht nicht über das bloße Verwaltungsinternum heraus

Sebastian Schmitt

23.1.2025, 16:55:23

Hallo @[HGWrepresent](149544), vielen Dank für Deinen Hinweis. Nach meinem Eindruck gehen hier zwei Fragen durcheinander. Ich stimme Dir zu, dass man darüber diskutieren kann, wann in der Beanstandung einer Maßnahme der Gemeinde(vertretung) durch die Aufsicht ein VA zu sehen ist. Dieser Aspekt betrifft allerdings weniger unsere vorletzte Frage 7, wie Du es zu vermuten scheinst, sondern mehr unsere letzte Frage 8. Vorgelagert ist die Frage, ob die Anweisung der Aufsichts

behörde

an den Bürgermeister (!) dahingehend, den Beschluss des Gemeinderats zu beanstanden, ein Verwaltungsakt ist. Das scheint mir nach wohl ganz hM eben nicht der Fall, weil der Bürgermeister in diesem Fall allein "verlängerter Arm" des Staates ist und es sich zunächst lediglich um eine interne Anweisung handelt (dazu zB BeckOK-KommunalR NRW/Schönenbroicher/Rosarius, 29. Ed, Stand 1.10.2024, § 122 GO NRW Rn 17). Deine Verwirrung kommt evtl daher, dass du KommunalR in einem Bundesland gelernt hast, das bei der Kommunalaufsicht ein einstufiges Verfahren hat, bei dem die Aufsichts

behörde

Maßnahmen der Gemeinde nach dem Gesetzestext grds (nur) unmittelbar beanstanden kann (zB Hessen, § 138 HGO). Andere Bundesländer verfolgen dagegen explizit ein zweistufiges Verfahren, bei dem die Aufsichts

behörde

grds zuerst den "Umweg" über den Bürgermeister gehen muss, wie auch in unserem Fall (zB in NRW, § 122 I 1 GO NRW, die Aufhebung direkt ggü der Gemeinde ist nach § 122 I 2 GO NRW nur subsidiär). Die Anweisung an den Bürgermeister ist dann nach den eingangs genannten Grundsätzen bloßes Verwaltungsinternum und kein VA, wie @[Moltisanti](232681) richtig sagt. Die von Dir genannte Differenzierung zwischen den Wirkkreisen ist dann eine weitere, davon grds unabhängige´Unterscheidungsebene. Wir haben jetzt einen entsprechenden Vertiefungshinweis in die Aufgabe aufgenommen, um auf diesen Unterschied explizit hinzuweisen. Inhaltlich halte ich die Aufgabe aus den erläuterten Gründen aber nicht für "falsch". Viele Grüße, Sebastian - für das Jurafuchs-Team

Simon

1.6.2024, 22:03:38

Handelt die erste Bürgermeisterin dann aufgrund der aufsichtsrechtlichen Rechtsgrundlage (also zB Art. 112 S. 1 BayGO), sodass ihr Handeln der Aufsichts

behörde

zugerechnet wird, oder aufgrund ihrer Befugnisse als Bürgermeisterin (bspw. Art. 59 II BayGO)?

BEN

benjaminmeister

17.11.2024, 12:26:03

Diese Frage stelle ich mir auch. Generell finde ich die Konstellation eh ungewöhnlich: Die Aufsichts

behörde

hat ja ein eigenes Beanstandungsrecht, warum muss sie dann den Bürgermeister anweisen zu beanstanden und warum wird dann diese Beanstandung des Bürgermeisters der

Behörde

wieder zugerechnet? Zumindest im hemmer Kommunalrechtsskript Baden-Württemberg ist mir diese Kombination nicht über den Weg gelaufen. Voraussetzung natürlich, dass wir uns hier nur im Bereich der Rechtsaufsicht befinden. Dazu finde ich die Frage am Anfang der Aufgabe auch komisch: "L kann Vorgaben machen, wie die Aufgaben zu erfüllen sind". Das ist nur bei Weisungsaufgaben der Fall, nicht aber bei freiwilligen/pflichtigen Aufgaben, bei denen nur eine Rechtsaufsicht hinsichtlich

Rechtmäßigkeit

prüfen kann (aber keine allgemeinen Vorgaben machen kann). Beim Weihnachtsmarkt aber von einer Weisungsaufgabe auszugehen, kann ich jedenfalls auch nicht nachvollziehen. Vielleicht kann hier jemand vom Team nochmal Licht ins Dunkle bringen?

Sebastian Schmitt

27.3.2025, 14:48:23

Hallo @[Simon](131793), hallo @[benjaminmeister](216712), bevor ich hier im Einzelnen auf Eure (inhaltlich absolut verständlichen) Fragen eingehe: Diese Aufgabe hier bildet im Hintergrund eine (kommunal-)aufsichtsrechtliche Besonderheit ab, die es in vielen Bundesländern nicht gibt (meines Wissens auch in Bayern nicht), wohl aber zB in NRW, § 122 GO NRW. Wir haben das jetzt in einem Vertiefungshinweis in der vorletzten Frage 7 dieser Aufgabe explizit hervorgehoben und auch die Formulierungen in der Aufgabe etwas angepasst. Schaut auch gerne mal in den parallelen Top-Thread zu dieser Aufgabe, wo ich das näher erläutert habe: https://applink.jurafuchs.de/bHeLjRRk3Rb. Ich vermute, das klärt Eure Fragen/Kritik schon (im Wesentlichen). Falls danach noch Punkte offen sind, können wir darüber natürlich gerne sprechen bzw sind offen dafür, die Aufgabe weiter zu präzisieren, falls nötig. Viele Grüße, Sebastian - für das Jurafuchs-Team

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1. Zoffenhausen hat das Recht und die Verbandszuständigkeit zur Veranstaltung eines Weihnachtsmarktes.

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3. Landrätin L darf Zoffenhausen grundsätzlich Vorgaben über die Regelung örtlicher Angelegenheiten machen.

4. Die Beeinträchtigung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG) Zoffenhausens durch die Anweisung der L ist gerechtfertigt.

5. Ob Zoffenhausen unter Berufung auf die kommunale Selbstverwaltungsgarantie aus der Landesverfassung Kommunalverfassungsbeschwerde vor dem LVerfG gegen die Anweisung der L erheben kann, hängt vom jeweiligen Landesrecht ab.

6. Ob Zoffenhausen unter Berufung auf Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG Kommunalverfassungsbeschwerde vor dem BVerfG gegen die Anweisung der L erheben kann, hängt vom jeweiligen Landesrecht ab.

7. Kann Zoffenhausen unter Berufung auf die kommunale Selbstverwaltungsgarantie Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten gegen die Anweisung der L suchen?

8. Könnte Zoffenhausen unter Berufung auf die kommunale Selbstverwaltungsgarantie Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten gegen die Beanstandung durch B suchen?

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