+++ Sachverhalt (reduziert auf das Wesentliche)
E ist Eigentümerin eines Grundstücks in B mit einer Grundstückszufahrt vom öffentlichen W-Weg. Von der W-Zufahrt können Es Garage und Autostellplätze angefahren werden. E plant eine zweite Grundstückszufahrt von der S-Straße zur Errichtung weiterer Stellplätze. B lehnt die zweite Zufahrt ab.
Einordnung des Falls
Straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis im Ermessen der Behörde
Die Jurafuchs-Methode schichtet ab: Das sind die 10 wichtigsten Rechtsfragen, die es zu diesem Fall zu verstehen gilt
1. E erhebt Klage zum VG. Sie verlangt die Feststellung, dass die zweite Zufahrt vom Anliegergebrauch gedeckt und nicht erlaubnisbedürftig ist. Ist die Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) statthaft?
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Nein, das trifft nicht zu!
Die Klageart richtet sich nach dem Klagebegehren (§ 88 VwGO). Die Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) ist statthaft, wenn der Kläger den Erlass eines Verwaltungsakts (§ 35 S. 1 VwVfG) begehrt.
E ist der Meinung, dass eine zweite Zufahrt zu ihrem Grundstück keine straßenrechtliche Sondernutzung darstellt, sondern gesteigerten Gemeingebrauch (Anliegergebrauch). Folglich verlangt E auch keine Sondernutzungserlaubnis, die einen begünstigenden Verwaltungsakt darstellen würde. Stattdessen verlangt sie die Feststellung, dass sie für die Errichtung der Zufahrt keinen begünstigenden Verwaltungsakt braucht. Die Verpflichtungsklage ist nicht statthaft.
Stattdessen ist die negative Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) statthaft: E verlangt die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses: der Sondernutzung (RdNr. 29).
Verwaltungsrechtliche Klausuren zu straßenrechtlicher Sondernutzung sind sehr beliebt: Hier lassen sich Dein Umgang mit eher unbekannten Normen und Dein juristisches Handwerkzeug abprüfen! Diese Klausur ist besonders geeignet fürs Assessorexamen!
2. Die Feststellungsklage ist nur zulässig, wenn der Kläger ein besonderes Interesse an der Feststellung hat. Hat E ein Feststellungsinteresse?
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Ja!
Ein Feststellungsinteresse ist jedes schutzwürdige wirtschaftliche, rechtliche oder ideelle Interesse an der gerichtlichen Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses. Das Feststellungsinteresse liegt also nur dann vor, wenn die Feststellung geeignet ist, die Rechtsstellung des Klägers zu verbessern.
E verlangt die gerichtliche Feststellung, dass sie keine Sondernutzungserlaubnis von B einholen muss, um eine Zufahrt von der S zu errichten. Eine entsprechende Feststellung hätte zur Folge, dass E keine Sondernutzungserlaubnis beantragen oder gerichtlich erstreiten muss (RdNr. 39). Sie hat also ein rechtliches schutzwürdiges Interesse an der Feststellung, dass eine weitere Zufahrt vom Anliefergebrauch gedeckt ist.
3. Grundsätzlich ist die allgemeine Feststellungsklage subsidiär (§ 43 Abs. 2 VwGO). Ist die Klage deshalb schon unzulässig?
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Nein, das ist nicht der Fall!
Die Subsidiarität der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 2 VwGO bedeutet, dass sie nicht zulässig ist, wenn der Kläger seine Rechte auch mit einer Gestaltungs- und Leistungsklage hätte verfolgen können. Der Grund dafür ist, dass durch die Wahl der rechtsschutzintensiveren Klageart Doppelprozesse vermieden werden können.
Eine Verpflichtungsklage kommt nicht in Betracht, da E der Auffassung ist, die Zufahrt bedürfe keiner Erlaubnis. E ist es nicht zuzumuten, für eine rechtsschutzintensivere Klage diesen Rechtsstandpunkt aufzugeben und stattdessen eine Sondernutzungserlaubnis über die Verpflichtungsklage zu verfolgen (RdNr. 31). Die Klage ist auch im Übrigen zulässig.
Über die hier genannten Zulässigkeitsvoraussetzungen musst Du nur noch die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) und ihre analoge Anwendbarkeit auf die Feststellungsklage ansprechen.
4. Es Feststellungsklage ist begründet, wenn die zweite Zufahrt vom gesteigerten Gemeingebrauch (Anliegergebrauch) erfasst ist. Fällt die Anbindung eines Grundstücks an eine öffentliche Straße unter den Anliegergebrauch?
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Ja, in der Tat!
Gemeingebrauch ist die Nutzung einer öffentliche Straße im Rahmen ihrer Widmung, vorwiegend zum Verkehr. Anliegergebrauch ist die gesteigerte Inanspruchnahme von anliegenden Straßen zur angemessenen Nutzung des Grundstücks, die erforderlich, ortsüblich und gemeinverträglich ist. Alles, was über den Gemeingebrauch und den Anliegergebrauch hinausgeht, ist Sondernutzung und bedarf einer entsprechenden Sondernutzungserlaubnis.
Das Straßengesetz des Bundeslandes, in dem B liegt (LStrG), enthält keine Norm, die Anliegern öffentlicher Straßen ein subjektives Recht auf Anbindung ihres Grundstücks an das Straßennetz gibt. Dieses Recht ergibt sich aber unmittelbar aus der Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 GG). Auch sieht das LStrG Ersatz- und Entschädigungsregelungen vor, die ein subjektives Recht auf Verbindung des eigenen Grundstücks mit dem öffentlichen Wegenetz voraussetzen (RdNr. 34). Folglich ist eine Zufahrt zum eigenen Grundstück vom Anliegergebrauch gedeckt, da nur mit einer Zufahrt das Grundstück sinnvoll und angemessen genutzt werden kann; sie schafft die Grundvoraussetzung, um an der von Art. 14 Abs. 1 GG geschützten verkehrlichen Kommunikation teilzunehmen (RdNr. 34).
Diese Argumente musst Du nicht auswendig kennen, sondern durch Auslegung entwickeln. Keine Angst: In Deinem Klausursachverhalt oder Aktenstück würden wesentliche Argumente bereits enthalten sein – Du musst Dich dann damit auseinandersetzen.
5. Fallen auch zwei Grundstückszufahrten unter den Anliegergebrauch?
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Nein!
Der Umfang des zulässigen Anliegergebrauchs ergibt sich aus Art. 14 Abs. 1 GG und aus einem Rückschluss aus den Ersatz- und Entschädigungsregeln des LStrG. Er soll ermöglichen, dass ein Grundstück sinnvoll und angemessen genutzt werden kann. Der Anliegergebrauch als gesteigerter Gemeingebrauch hat aber Ausnahmecharakter, muss daher eng verstanden werden. Vom Anliegergebrauch wird daher nur die erforderliche und ortsübliche Grundstücksnutzung erfasst. Die subjektive Rechtsposition auf eine Mindestanliegernutzung ist auf den verfassungsrechtlichen Kern der Eigentumsgarantie beschränkt (RdNr. 34). Ausgehend hiervon umfasst der Anliegergebrauch nur eine Zufahrt. Zwei Zufahrten sind nicht mehr Teil des verfassungsrechtlichen Kerns der Eigentumsgarantie. Denn mit einer Zufahrt wird bereits eine bestimmungsgemäße Nutzung des Grundstücks ermöglicht. Die zweite Zufahrt ist daher Sondernutzung und bedarf grundsätzlich einer Sondernutzungserlaubnis.
Die voranstehenden systematischen und teleologischen Argumente werden von Dir in der Klausur erwartet – und mit satten Punkten belohnt.
Im Originalfall wollte E durch die zweite Zufahrt einen barrierefreien Zugang zum Haus schaffen. Laut VGH ändert dies nichts, da E auch ohne zweite Zufahrt ihr Grundstück barrierefrei gestalten kann (RdNr. 35). Eine Zufahrt, die für mobilitätsbeschränkte Personen lediglich bequemer ist, sei nicht von Art. 14 Abs. 1 GG geschützt.
6. Ist E ausnahmsweise von dem Erfordernis einer Sondernutzungserlaubnis befreit, da B ihr bereits im Verwaltungsverfahren mitgeteilt hatte, die Errichtung neuer Stellplätze sei verfahrensfrei möglich?
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Nein, das ist nicht der Fall!
Verfahrensfreie Vorhaben sind solche, für die der Vorhabenträger keiner Genehmigung bedarf. E beruft sich darauf, dass B ihr mit der Mitteilung der Verfahrensfreiheit die Errichtung einer zweiten Zufahrt verbindlich zugesichert habe (§ 38 VwVfG). Eine Zusicherung ist die Zusage einer Behörde, einen Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen.
Eine verbindliche Zusicherung der Errichtung einer zweiten Zufahrt ohne Sondernutzungserlaubnis ergibt sich aus der Mitteilung von B schon deshalb nicht, weil sich die Mitteilung nur auf die Verfahrensfreiheit für die Errichtung von Stellplätzen bezog, nicht auf die Verfahrensfreiheit einer zweiten Zufahrt (RdNr. 36).
Aus Treu und Glauben ergibt sich nichts anderes. Zwar hätte B hier bereits auf eine straßenrechtlich Genehmigungsbedürftigkeit der Zufahrt hinweisen können. E muss dann aber nur so gestellt werden, wie sie stünde, wenn ihr vollständige Auskunft erteilt worden wäre, und auch dann müsste sie die straßenrechtliche Genehmigung einholen (RdNr. 36).
7. Es Hauptantrag auf Feststellung der Genehmigungsfreiheit ist also erfolglos. E stellt einen Hilfsantrag auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis. Ist die Klage über den Hilfsantrag zulässig?
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Ja, in der Tat!
Die Klagehäufung richtet sich nach § 44 VwGO. Die alternative Klagehäufung ist unzulässig, da sie zu unbestimmt ist. Die Eventualklagehäufung ist zulässig, da der Hilfsantrag nur greift, wenn der Hauptantrag erfolglos ist. Der Hilfsantrag wird unter der Bedingung der Erfolglosigkeit des Hauptantrags gestellt.
E verlangt die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis nur hilfsweise für den Fall, dass der VGH nicht die Erlaubnisfreiheit ihres Vorhabens feststellt. Diese Bedingung ist eingetreten. Es handelt sich um eine zulässige Eventualklagehäufung. Es Hilfsantrag stellt eine Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) auf Erteilung eines Verwaltungsakts – der Sondernutzungserlaubnis – dar. E ist klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO), da sie aus dem LStrG, mindestens aber aus Art. 14 Abs. 1 GG, einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung hat. Das Vorverfahren (§ 68 Abs. 2 VwGO) wurde erfolglos geführt. Die Klagefrist (§ 74 Abs. 2 VwGO) wurde eingehalten. Der Hilfsantrag ist zulässig.
Im 1. Staatsexamen dürfte die Frage der Klagehäufung als prozessuale Zusatzfrage kommen. Im 2. Staatsexamen würde die Klausur genauso konzipiert sein wie dieser Fall, Du müsstest also in Deiner Bearbeitung auf die Eventualklagehäufung eingehen. Das gibt Dir bereits vorab einen strategischen Hinweis der Klausurerstellerin: Um auf die Eventualklagehäufung eingehen zu können, muss der Hauptantrag zwingend unbegründet sein. Das hilft Dir, den Ablauf Deiner Klausur einzuschätzen.
8. Hat E einen Anspruch auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für ihre zweite Grundstückszufahrt?
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Nein!
Eine Verpflichtungsklage kann entweder auf die Erteilung eines Verwaltungsakts gerichtet sein (Vornahmeurteil), oder auf die Neubescheidung durch die Behörde (Bescheidungsurteil). Ersteres ist nur möglich, wenn die Sache spruchreif ist. Spruchreif ist sie, wenn es sich um eine gebundene Entscheidung handelt.
Die Benutzung der Straße über den Gemeingebrauch hinaus ist Sondernutzung und bedarf der Erlaubnis. Auf ihre Erteilung besteht aber kein gebundener Anspruch. Die Behörde entscheidet nach pflichtgemäßem Ermessen. Folglich ist die Sache nicht spruchreif. Es kann kein Vornahmeurteil ergehen. E hat keinen Anspruch auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis (RdNr. 43).
Spruchreife ist auch denkbar bei einer Ermessensentscheidung, bei der das Ermessen auf Null reduziert ist. Das kannst Du hier – gerade im Hinblick auf die Barrierefreiheit – ansprechen, aber schnell verwerfen, da die Barrierefreiheit auch anders ermöglicht werden kann.
9. E kann Neubescheidung verlangen, wenn B ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt hat. B stellte in ihrer Ermessensentscheidung maßgeblich auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs ab. Ist das zulässig?
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Genau, so ist das!
Das LStrG enthält keine Ermessensvorgaben. § 40 VwVfG bestimmt, dass das Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben ist. Folglich muss B Erwägungen mit straßenrechtlichem Bezug anstellen (RdNr. 48) und berücksichtigen, wie sich die Sondernutzung auf die widmungsgemäße Nutzung der Straße – den Verkehr – auswirken wird (RdNr. 45). Zu den straßenrechtlichen Verkehrsbelangen gehört die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sowie die Anliegerinteressen. Zu straßenrechtlichen Verkehrsbelangen gehört auch die Möglichkeit, auf öffentlichen Straßen parken zu können.B muss sowohl die Anliegerinteressen als auch die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs einbeziehen, da beide straßenrechtliche Belange sind (RdNr. 45). Das hat B getan.
Die gerichtliche Kontrolle einer behördlichen Ermessenentscheidung ist auf Ermessensfehler beschränkt. Das Gericht darf sie nicht vollständig ersetzen, sondern nur im Rahmen des § 114 S. 1 VwGO überprüfen (RdNr. 46).
10. Durch die Erlaubnis für eine weitere Grundstückszufahrt ist eine Verknappung von Parkplätzen auf der S-Straße zu erwarten. War es ermessensfehlerhaft, dass B auf dieser Grundlage E keine Sondererlaubnis für eine zweite Zufahrt erteilt hat?
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Nein, das trifft nicht zu!
Bei ihrer Ermessensentscheidung über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis muss B berücksichtigen, wie sich die Sondernutzung auf die widmungsgemäße Nutzung der Straße – den Verkehr – auswirkt, also die straßenrechtlichen Verkehrsbelange abwägen. Zum bestimmungsgemäßen Verkehr, der vom LStrG geschützt wird, gehört auch die Möglichkeit, auf Straßen zu parken.Bekäme E eine Sondernutzungserlaubnis für die Grundstückszufahrt von der S-Straße, entfielen auf dem Stück der Einfahrt die vorher vorhandenen Stellplätze auf der S-Straße, was die Parkplatzsituation verschärfen und den Verkehr beeinträchtigen würde (RdNr. 49). E selbst entlastet die Parksituation auf der S-Straße nicht, da sie bereits mit der Zufahrt von W über mehrere Stellplätze verfügte und ihre Fahrzeuge nie auf der S-Straße parkte (RdNr. 51). Dies hatte B beachtet und gegenüber Es Anliegerinteresse an einer zweiten Zufahrt (Art. 14 Abs. 1 GG) für gewichtiger gewertet (RdNr. 52). Diese Abwägung ist nicht ermessensfehlerhaft. B hat ihr Ermessen fehlerfrei ausgeübt. E hat keinen Anspruch auf Neubescheidung. Ihre Klage ist unbegründet.
Im Originalfall hatte B ermessensfehlerhaft gehandelt, weil sie vorgetragen hatte, eine Zufahrt würde auch die Funktion der S als Rangier- und Wendefläche stören (RdNr. 53). Diese Störung war aber nicht zu belegen. Da B ihre Ermessensentscheidung auch auf diese fehlerhafte Annahme stütze, hatte E im Ergebnis Erfolg und B musste neu bescheiden (RdNr. 54).
Schon an den unterschiedlichen Ergebnissen, zu denen wir und der VGH gekommen sind, kannst Du erkennen: mit entsprechender Begründung und Sachverhaltsauswertung ist hier sehr viel vertretbar! Es kommt auf Deine saubere Prüfung und gute Argumente an.
