+++ Sachverhalt (reduziert auf das Wesentliche)
Der Studiengang Humanmedizin ist deutschlandweit zulassungsbeschränkt. Studienplätze werden über drei Quoten vergeben: 20 % an die Abiturbesten, 20 % nach Wartezeit und 60 % in Auswahlverfahren der Unis, die sich auch am Abiturdurchschnitt orientieren. Bewerber brauchen aktuell eine Abiturnote von 1,0-1,2 oder müssen ca. 15 Semester warten.
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Einordnung des Falls
Studienplatzvergabe für Humanmedizin teilweise verfassungswidrig
Die Jurafuchs-Methode schichtet ab: Das sind die 12 wichtigsten Rechtsfragen, die es zu diesem Fall zu verstehen gilt
1. As Studienplatzbewerbung ist erfolglos. Er klagt dagegen. Das zuständige VG hält das Verfahren der Vergabe der Studienplätze für verfassungswidrig und legt die betreffenden Normen dem BVerfG vor. Ist die konkrete Normenkontrolle (Art. 100 Abs. 1 GG) einschlägig?
Ja, in der Tat!
Nach Art. 100 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG hat ein Gericht das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des BVerfG einzuholen, wenn es ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält.
Das VG hält die Regelungen zur Studienplatzvergabe im Fach Humanmedizin für verfassungswidrig. Konkret geht es um die bundesgesetzliche Rahmenvorschriften (§§ 31, 32 Hochschulrahmengesetz (HRG)) und die gesetzlichen Regelungen der Länder über die Studienplatzvergabe für das Fach Humanmedizin. Auf deren Gültigkeit kommt es für die Entscheidung über As Studienplatzbewerbung auch an.
Bei der konkreten Normenkontrolle (Art. 100 Abs. 1 GG) solltest Du immer im Hinterkopf haben, dass es sich um eine Schutznorm zugunsten des Parlaments handelt. Demnach ist die Normverwerfungskompetenz nur für formelle nachkonstitutionelle Gesetze beim BVerfG monopolisiert. Gesetze unterhalb dieses Ranges können auch die Fachgerichte auf ihre Verfassungsmäßigkeit überprüfen und ggf. für nichtig erklären (z.B. nach § 47 VwGO das OVG bei Rechtsverordnungen).
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2. Die Vorlage ist begründet, wenn die vorgelegten bundesgesetzlichen Regelungen gegen das Grundgesetz (Art. 100 Abs. 1 S. 1 GG) bzw. wenn die landesrechtlichen Bestimmungen gegen das Grundgesetz oder sonstiges Bundesrecht verstoßen (Art. 100 Abs. 1 S. 2 GG).
Ja!
Im Rahmen der Begründetheit ist zu prüfen, ob die vorgelegten Gesetze formell und materiell mit dem Grundgesetz vereinbar sind. An der formellen Verfassungsmäßigkeit bestanden hier keine Zweifel (RdNr. 101), weswegen das BVerfG nur die materielle Verfassungsmäßigkeit der Bestimmungen prüfte.
3. Die streitgegenständlichen Normen sind materiell verfassungswidrig, wenn sie gegen Grundrechte verstoßen. Ergibt sich für den Einzelnen aus den Grundrechten ein Anspruch auf gleichheitsgerechte Zulassung zum Studium seiner Wahl?
Genau, so ist das!
Aus der Ausbildungs- und Berufswahlfreiheit (Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG) i.V.m. dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ergibt sich ein Recht auf Teilhabe an den vorhandenen Studienangeboten, die der Staat mit öffentlichen Mitteln geschaffen hat (RdNr. 106). Dieses Recht auf chancengleichen Zugang zum Hochschulstudium besteht nur in dem Rahmen, in dem der Staat tatsächlich Ausbildungskapazitäten zur Verfügung stellt (RdNr. 105). Diejenigen, die die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen erfüllen, haben danach ein Recht auf gleichheitsgerechte Zulassung zum Hochschulstudium ihrer Wahl. Allerdings ist das Teilhaberecht vom Umfang her beschränkt: Nicht jeder Hochschulzugangsberechtigte kann – unabhängig vom Ergebnis der schulischen Leistungen und sonstiger fachspezifischer Qualifikationen – beanspruchen, die Zulassung zu dem gewählten Studium tatsächlich eines Tages zu erhalten. Wesentlich ist ausschließlich, dass die Vergabe der Studienplätze nach gleichheitsgerechten Kriterien erfolgt (RdNr. 106). Diese differenzierten Kriterien musst Du nicht auswendig kennen. Nutze den Fall, um Dir die Funktionsweise staatlicher Teilhabeansprüche, die aus den Grundrechten erwachsen, vor Augen zu führen.
4. Die gleichheitsgerechte Regelung der Vergabe knapper Studienplätze durch den Gesetzgeber muss sich grundsätzlich am Kriterium der Eignung orientieren.
Ja, in der Tat!
BVerfG: „Aus dem Gebot der Gleichheitsgerechtigkeit folgt, dass sich die Regeln über die Vergabe von Studienplätzen grundsätzlich an dem Kriterium der Eignung orientieren müssen. Das kann die Ungleichbehandlung rechtfertigen, welche mit der Verteilung einer den Bedarf nicht deckenden Zahl von Studienplätzen zwangsläufig verbunden ist. Die für die Verteilung relevante Eignung bemisst sich dabei an den Erfordernissen des konkreten Studienfachs und den sich typischerweise anschließenden beruflichen Tätigkeiten“ (RdNr. 109f.). Eine differenzierende Kriterienbildung ist dabei verfassungsrechtlich geboten, wenn sich nur so das konkret erforderliche Eignungsprofil hinreichend abbilden lässt (RdNr. 111). Diese Grundsätze hat das BVerfG bereits in seiner Numerus-clausus-Entscheidung herausgearbeitet.Erinnere Dich daran: Im Rahmen von Art. 3 Abs. 1 GG geht es um die Frage, ob die Gleichbehandlung von wesentlich Ungleichem bzw. die Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem gerechtfertigt ist. Als Ausgangspunkt muss die (Un-)Gleichbehandlung auf einem sachgerechten Kriterium beruhen. Die weitere Prüfung entspricht nach neuerer Rechtsprechung einer stufenlosen Verhältnismäßigkeitsprüfung.
5. Muss der Gesetzgeber die für die Vergabe von Studienplätzen an staatlichen Hochschulen wesentlichen Fragen selbst regeln?
Ja!
Der Vorbehalt des Gesetzes verpflichtet den parlamentarischen Gesetzgeber, wesentliche, für die Grundrechtsverwirklichung maßgebliche Regelungen selbst zu treffen und nicht anderen Normgebern oder der Exekutive zu überlassen (sog. Wesentlichkeitsgrundsatz) (RdNr. 116).
BVerfG: „Bei der Vergabe von Studienplätzen handelt es sich um eine für die Verwirklichung des grundrechtlich geschützten Teilhaberechts aus Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG wesentliche Regelungsmaterie, die den Kern des Zulassungswesens ausmacht und damit dem Parlamentsvorbehalt unterliegt (RdNr. 116)“. Demnach muss der Gesetzgeber die für die Vergabe von Studienplätzen in zulassungsbeschränkten Studiengängen wesentlichen Fragen selbst regeln (RdNr. 117).
6. Einige Gesetze der Länder räumen den Hochschulen die Möglichkeit ein, eigenständig Auswahlkriterien festzulegen, die sich nicht im gesetzlichen Kriterienkatalog finden. Ist dieses Kriterienerfindungsrecht der Hochschulen mit dem Vorbehalt des Gesetzes vereinbar?
Nein, das ist nicht der Fall!
Die Grundlagen der Auswahl von Studienbewerbern sind für die Verwirklichung der Studienwahlentscheidung und damit für die Ausübung der Ausbildungs- und Berufsfreiheit (Art. 12 GG) wesentlich. Sie müssen daher abschließend durch den demokratisch legitimierten Gesetzgeber geregelt werden (Wesentlichkeitsgrundsatz) (RdNr. 118). Der Gesetzgeber darf untergesetzlichen Normgebern nicht die Kompetenz einräumen, von den parlamentsgesetzlichen Auswahlgrundlagen durch selbst entwickelte Auswahlkriterien abzuweichen. Es ist demnach verfassungsrechtlich unzulässig, den Hochschulen ein eigenes Kriterienerfindungsrecht zu überlassen (RdNr. 119). Allerdings darf der Gesetzgeber den Hochschulen gewisse Spielräume für die Konkretisierung der gesetzlich festgelegten Kriterien einräumen, anhand derer diese die Eignung von Studienbewerbern beurteilen.
Die Regelungen in einigen Landesgesetzen, die den Unis das Recht einräumen, eigene Auswahlkriterien außerhalb des gesetzlichen Kriterienkatalogs festzulegen, verstoßen damit gegen den Vorbehalt des Gesetzes (RdNr. 149ff.)
7. Ist die Regelung verfassungswidrig, wonach ein Anteil von 20 % der zu vergebenden Studienplätze an die Abiturbesten geht?
Nein, das trifft nicht zu!
BVerfG: Es bestünden an der Sachgerechtigkeit der Abiturnote als Eignungskriterium keine verfassungsrechtlichen Bedenken (RdNr. 128). In diesem Zusammenhang verweist das BVerfG auf Untersuchungen, die belegten, dass die Abiturnote eine hohe Aussagekraft für die Prognose des Studienerfolgs im Medizinstudium besitzt. Zudem nähmen Experten an, dass die Abiturnote gut geeignet ist, Aufschluss über allgemeine kognitive Fähigkeiten und persönlichkeitsbezogene Kompetenzen wie Interesse, Motivation, Fleiß und Arbeitshaltung zu geben (RdNr. 129). Bei der Abiturnote handele es sich um ein praktikables, leicht greifbares Kriterium, das zudem nicht nur auf einer punktuellen Bewertung, sondern auf einer breiten Erkenntnisgrundlage beruht (RdNr. 131).
8. Der Gesetzgeber sieht im Auswahlverfahren der Unis eine Berücksichtigung der Abiturnoten vor, ohne sicherzustellen, dass diese länderübergreifend annähernd vergleichbar sind. Verletzt dies das Recht auf gleiche Teilhabe an staatlich geschaffenen Studienplätzen?
Ja!
Zwischen den Abiturnoten der verschiedenen Bundesländer gibt es Vergleichbarkeitsdefizit. BVerfG: Die Nichtberücksichtigung des länderübergreifenden Vergleichbarkeitsdefizits führe zu einer gewichtigen Ungleichbehandlung. Dadurch erleide eine große Zahl von Bewerbern erhebliche Nachteile abhängig davon, in welchem Bundesland sie ihre allgemeine Hochschulreife erworben haben (RdNr. 179). Diese Ungleichbehandlung sei auch nicht gerechtfertigt, z.B. dadurch, dass solche Unterschiede Folge der verfassungsrechtlich garantierten Bundesstaatlichkeit und der Kompetenzordnung des Grundgesetzes seien (RdNr. 180ff.).
Bei der Studienplatzvergabe in der Abiturbestenquote hat der Gesetzgeber mittlerweile durch die Bildung von Landesquoten einen Ausgleich geschaffen und ist damit nach Ansicht des BVerfG den verfassungsrechtlichen Anforderungen gerecht geworden (RdNr. 133).
9. Darf der Gesetzgeber sich auf die Abiturnote als Maßstab für die Studienplatzvergabe beschränken?
Nein, das ist nicht der Fall!
Nach Art. 12 Abs.1 Satz 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG hat der Gesetzgeber ein gleichheitsgerechtes Zulassungsverfahren zu schaffen. Besteht ein Nachfrageüberhang, muss das Zulassungsverfahren eine Auswahlentscheidung ermöglichen, die darauf ausgerichtet ist, die geeignetsten Bewerber zu ermitteln (sachgerechtes Kriterium der Eignung) (RdNr. 200). Zwar sei die Abiturnote ein zur Ermittlung der Eignung aussagekräftiges Kriterium. Allerdings bedürfe es der Ergänzung um weitere Kriterien, weil die Abiturnote Unterschiede der Eignung der Bewerber nicht hinreichend abbilde (RdNr. 201, 205ff.). Wenn der Gesetzgeber das Auswahlverfahren den Unis überlässt, muss er dafür Sorge tragen, dass für einen hinreichenden Teil der von den Unis zu vergebenden Plätze mindestens ein weiteres, nicht schulnotenbasiertes Kriterium mit erheblichem Gewicht Berücksichtigung findet.
Diesen Anforderungen werde das Hochschulrahmengesetz nicht gerecht, weil es die Hochschulen nicht zur Berücksichtigung weiterer Kriterien neben der Abiturnote verpflichtet (RdNr. 209ff.).
10. Der Gesetzgeber sieht für einen Anteil von 20 % der zu vergebenden Studienplätze die Vergabe nach Wartezeit vor. Ist eine Wartezeitquote generell verfassungsrechtlich zulässig?
Ja, in der Tat!
BVerfG: Der grundrechtliche Teilhabeanspruch (Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG) erfordert, dass bei der Bewerberauswahl im Rahmen der Studienplatzvergabe die Eignung für das Studium und - soweit prognostizierbar - den Beruf zwingend berücksichtigt wird. Dafür müssen die Kriterien der Bewerberauswahl geeignet sein. Das Verstreichen der Wartezeit gebe nicht ohne Weiteres Auskunft über die Eignung eines Bewerbers. Es sei deshalb für sich genommen kein sachgerechtes Zulassungskriterium (RdNr. 218). Allerdings sei der Gesetzgeber im Rahmen seines Gestaltungsspielraums befugt, die Studienzulassung nach Wartezeit vorzusehen (RdNr. 219). Er dürfe die Wartezeit aber nur für einen begrenzten Anteil der Studienplätze als maßgebliches Vergabekriterium vorsehen. Denn die Wartezeitquote wirkt sich negativ auf die Zulassungschancen in den anderen Hauptquoten aus und geht zulasten besser qualifizierter Bewerber in den anderen Quoten, die vorrangig auf die Eignung der Bewerber abstellen. Eine Quote von 20 % sei noch verfassungsgemäß, jedoch dürfe der Gesetzgeber Wartezeitquote nicht erhöhen (RdNr. 221).
11. Der Gesetzgeber hat die Wartezeit ihrer Dauer nach nicht begrenzt. Ist dies verfassungsrechtlich zulässig?
Nein!
BVerfG: Ihre Ergänzungsfunktion könne die Wartezeitquote nur erfüllen, wenn die Wartezeit nicht übermäßig lange dauert. Denn eine zu lange Wartezeit wirke dysfunktional. Studierende aus der Wartezeitquote wiesen nach der derzeit langen Wartezeit durchschnittlich einen geringeren Studienerfolg auf und würden ihr Studium häufiger abbrechen. Sehe der Gesetzgeber demnach zu einem kleineren Teil auch eine Studierendenauswahl nach Wartezeit vor, sei er von Verfassungs wegen gehalten, die Wartedauer von vornherein auf ein mit Blick auf ihre negativen Folgen noch angemessenes Maß zu begrenzen. Eine Wartezeit von 4 Jahren und mehr habe sich als dysfunktional erwiesen (RdNr. 223ff.).
12. Das BVerfG kommt zum Ergebnis, dass mehrere gesetzliche Regelungen zur Studienplatzvergabe im Fach Humanmedizin gegen das Grundgesetz verstoßen. Muss das BVerfG die Normen zwingend für nichtig erklären?
Nein, das ist nicht der Fall!
Nach § 78 S. 1 BVerfGG (hier i.V.m. § 82 Abs. 1 BVerfGG) erklärt das BVerfG ein Gesetz für nichtig, wenn es der Überzeugung ist, dass es mit dem GG unvereinbar ist (Nichtigkeitserklärung). Manche Verfassungsverstöße erfordern allerdings eine Korrektur der Rechtslage und können nicht durch Nichtigkeitserklärung gelöst werden. Deswegen kann das BVerfG eine Norm auch für mit dem GG unvereinbar erklären (Unvereinbarkeitserklärung). Eine solche ist geboten, wenn der Gesetzgeber verschiedene Möglichkeiten hat, den Verfassungsverstoß zu beseitigen, oder wenn durch die Nichtigerklärung ein Zustand geschaffen würde, der der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde als die verfassungswidrige Regelung (RdNr. 252).
BVerfG: Die Nichtigerklärung der verfassungswidrigen Vorschriften zur Studienplatzvergabe hätte einen regelungslosen Zustand zur Folge, der die Belange der Studienplatzbewerber noch stärker belastete. Im Übrigen verfüge der Gesetzgeber über Gestaltungsspielräume bei der Entscheidung, wie er den gegenwärtigen verfassungswidrigen Zustand beseitigt. Deshalb erklärte das BVerfG die Normen für mit der Verfassung unvereinbar und verpflichtete den Gesetzgeber zur Neuregelung der bis dahin weiter fortgeltenden Regelungen (RdNr. 251).
