+++ Sachverhalt (reduziert auf das Wesentliche)
Der Bundestag beschließt 2019 ein Haushaltsgesetz, in dem er Globalzuschüsse ausweist für die Bildungsarbeit der politischen Stiftungen, die den im Bundestag vertretenen Parteien nahestehen. Die Desiderius-Erasmus-Stiftung (D), die der AfD (A) nahesteht, wird dabei nicht berücksichtigt.
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Einordnung des Falls
Die staatliche Förderung politischer Stiftungen bedarf eines gesonderten Parlamentsgesetzes („Desiderius Erasmus Stiftung“) (BVerfG, Urt. v. 22.02.2023 - 2 BvE 3/19)
Die Jurafuchs-Methode schichtet ab: Das sind die 15 wichtigsten Rechtsfragen, die es zu diesem Fall zu verstehen gilt
1. Die AfD (A) sieht sich hierdurch in ihren verfassungsmäßigen Rechten verletzt und zieht vor das BVerfG. Ist das Organstreitverfahren (Art. 93 Abs.1 Nr.1 GG, §§ 13 Nr. 5 BVerfGG) die statthafte Verfahrensart?
Ja!
Das Organstreitverfahren ist die einschlägige Verfahrensart, wenn zwei Verfassungsorgane oder Organteile über den Umfang ihrer verfassungsrechtlichen Rechte und Pflichten streiten (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG).
Hier beantragt A u.a. festzustellen, dass der Bundestag durch die fehlende Zuweisung von Zuschüssen im Bundeshaushaltsplan an die D bzw. die Unterlassung ihrer Auszahlung durch das zuständige Ministerium sie ihrem Recht auf Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG verletzt. Somit ist das Organstreitverfahren statthaft.
Insgesamt hatte A 12 Feststellungsanträge mit mehreren Unteranträgen gestellt, die sich gegen Maßnahmen und Unterlassungen verschiedener Organe und Behörden richteten. Von diesen war letztlich aber nur einer zulässig (RdNr. 107), einer wurde von dem Verfahren abgetrennt.
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2. A ist als „andere Beteiligte“ iSd Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG parteifähig im Organstreitverfahren.
Genau, so ist das!
Andere Beteiligte als oberste Bundesorgane sind nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG im Organstreitverfahren parteifähig, wenn sie durch das Grundgesetz der in oder Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind.
A ist als politische Partei mit dem verfassungsrechtlichen Recht auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb (Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG) ausgestattet, dessen Verletzung sie auch hier rügt. Somit ist sie parteifähig.
§ 63 BVerfGG nennt die „anderen Beteiligten“ dagegen nicht. Da diese Norm nicht die verfassungsrechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen des Organstreitverfahrens verengen kann, ist sie in dieser Hinsicht verfassungskonform auszulegen.
3. Teile der Anträge richten sich gegen das Bundesinnenministerium bzw. den Haushaltsausschuss des Bundestages. Nur ersteres ist parteifähig im Organstreitverfahren.
Nein, das trifft nicht zu!
Nach § 63 BVerfGG, Art. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG sind auch Teile eines (obersten) Bundesorgans parteifähig, wenn sie durch das Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind.
Der Haushaltsausschuss des Bundestags ist als (ständiger) Ausschuss des Bundestags nach Art. 43 Abs. 1 GG, §§ 54 ff. GOBT mit eigenen Rechten ausgestattet und damit als Teil dieses obersten Bundesorgans tauglicher Antragsgegner. Das Bundesinnenministerium ist dagegen nur eine von dem jeweiligen Bundesminister geleitete oberste Bundesbehörde und damit kein mit eigenen Rechten ausgestattetes Organteil der Bunderegierung. Es ist somit kein tauglicher Antragsgegner (RdNr. 123 f.).
Durch nachträglichen Schriftsatz hatte A jedoch klargestellt, dass die Anträge als gegen den Bundesinnenminister auszulegen seien. Dieser ist als Teile des obersten Staatsorgans Bundesregierung (Art. 62 GG) in Art. 65 Satz 2 GG, §§ 9 bis 12, 14a GOBReg mit eigenen Rechten ausgestattet und daher als „anderer Beteiligter“ im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG parteifähig.
4. Tauglicher Antragsgegenstand im Organstreitverfahren kann zunächst jede Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners sein (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 64 BVerfGG).
Ja!
Dabei ist der Begriff der Maßnahme ist weit auszulegen; als Maßnahme kommt jedes rechtserhebliche Verhalten des Antragsgegners in Betracht, das geeignet ist, die Rechtsstellung des Antragstellers zu beeinträchtigen. Zudem kann eine Maßnahme i.S.d .§ 64 Abs. 1 BVerfGG kann nicht nur ein punktueller Einzelakt, sondern auch der Erlass eines Gesetzes sein (RdNr. 126).
Danach stellt der Erlass des Haushaltsgesetzes i.V.m. dem Haushaltsplan einen tauglichen Antragsgegenstand dar. Dies gilt, obwohl das Haushaltsgesetz grundsätzlich keine Außenwirkung entfaltet. Denn die Zuweisung staatlicher Mittel an politische Stiftungen in Form von Globalzuschüssen erfolgt bislang ausschließlich auf der Grundlage des Bundeshaushalts (RdNr. 132). Darauf, dass der Antragsteller durch die Maßnahme in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet sein muss (§ 64 BVerfGG), gehen wir sogleich ein.
5. Die beanstandete Maßnahme muss Rechte, die gerade aus dem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten erwachsen, möglicherweise gefährden oder verletzen.
Genau, so ist das!
Die angegriffene Maßnahme stellt keinen tauglichen Antragsgegenstand dar, wenn sie nicht das verfassungsrechtliche Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten betrifft. An einem solchen fehlt es, wenn der Antragsgegner nicht als (Teil eines) Verfassungsorgan(s), sondern als Verwaltungsbehörde handelt (RdNr. 129).
Soweit A sich gegen die Bescheide des Bundesverwaltungsamts wendet, mit denen dieses ihr Begehren auf Auszahlung von Globalzuschüssen an die D ablehnte, liegt bloßes Verwaltungshandeln vor, das nicht das verfassungsrechtliche Rechtsverhältnis zwischen A und dem Bundesminister betrifft (RdNr. 134).
Auch die von A angegriffenen Beschlussempfehlungen des Bundeshaushaltsausschusses stellen keine tauglichen Antragsgegenstände dar, da es sich nur um vorbereitende Maßnahmen handelt, denen keine Außenwirkung zukommt (RdNr. 136 ff.).
6. Die zugewiesenen öffentlichen Mittel fließen nicht direkt an die Parteien, sondern an von ihnen rechtlich unabhängige Stiftungen – hier die D. Ist As Antragsbefugnis (§ 64 Abs. 1 BVerfGG) deshalb abzulehnen?
Nein, das trifft nicht zu!
Der Antragsteller ist antragsbefugt, wenn nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann, dass der Antragsgegner seine Rechte durch die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung verletzt oder unmittelbar gefährdet hat (§ 64 Abs. 1 BVerfGG).
Auch wenn die politischen Stiftungen von den Parteien unabhängig sind, ziehen die ihr nahestehenden Parteien von denen ihnen zugewiesenen Geldern dennoch einen größeren Vorteil als andere. Somit ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass A dadurch in ihrem Recht auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb (Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG) verletzt ist, dass die angegriffenen Haushaltspläne u.a. von 2019 Globalzuschüsse für parteinahe Stiftungen mit Ausnahme der D vorsahen (RdNR. 143 ff.).
Hinsichtlich der Haushaltspläne von 2020 und 2021 waren die Anträge jedoch gemäß § 64 Abs. 3 verfristet. Somit war nur der Feststellungsantrag hinsichtlich des Haushaltsgesetztes bzw. -plans von 2019 letzten Endes zulässig (RdNr. 163 ff.).
7. Der Antrag ist begründet, soweit der Bundestag A durch den Erlass des Haushaltsgesetzes 2019 in ihrem Recht auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb (Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG) verletzt hat.
Ja!
Die Prüfung der Begründetheit des Organstreitverfahrens folgt i.d.R. dem von der Verfassungsbeschwerde bekannten Aufbau: (1) Eingriff in ein Recht des Antragstellers (durch den Antragsgegner), (2) (keine) verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffs.
8. A steht als Partei ein Recht auf chancengleiche Teilhabe am politischen Wettbewerb (Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG) zu.
Genau, so ist das!
Die Parteien haben ein Recht auf Chancengleichheit (Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG). Art. 21 Abs. 1 GG garantiert dabei den politischen Parteien nicht nur die Freiheit ihrer Gründung und die Möglichkeit der Mitwirkung an der politischen Willensbildung, sondern auch, dass diese Mitwirkung auf der Basis gleicher Rechte und gleicher Chancen erfolgt (RdNr. 171).
Dieses Recht auf Chancengleichheit (Art. 21 Abs. 1 GG) steht im engen Zusammenhang mit dem Grundsatz der Gleichheit (und der Allgemeinheit) der Wahl (Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG) und teilt somit dessen formalen Charakter. Eingriffe in den Grundsatz der gleichberechtigten Mitwirkung der Parteien an der politischen Willensbildung bedürfen daher verfassungsrechtlicher Rechtfertigung (RdNr. 171).
9. Das Recht auf Chancengleichheit ist im Falle der unmittelbaren Zuweisung staatlicher Finanzmittel an politische Parteien betroffen.
Ja, in der Tat!
Denn die direkte Zuweisung öffentlicher Mittel an politische Parteien wirkt sich auf deren Möglichkeit zur Teilnahme am politischen Wettbewerb aus. Allerdings verbietet der Grundsatz strikt formaler Gleichheit und die sich daraus ergebende Pflicht zur staatlichen Neutralität nicht schlechthin jede Differenzierung. Träger öffentlicher Gewalt dürfen die den Parteien gewährten Leistungen bis zu einem von der Sache her gebotenen Mindestmaß nach der Bedeutung der Parteien abstufen (RdNr. 172 ff.).
Der Gesetzgeber ist gar nicht berechtigt, Unterschiede zwischen politischen Parteien in Größe, Leistungsfähigkeit und Zielsetzung auszugleichen, um allen dieselbe Ausgangslage im politischen Wettbewerb zu verschaffen (vgl. BVerfGE 104, 287 ; vgl. auch BVerfGE 85, 264).
10. Die Zuweisung staatlicher Mittel an andere Akteure als politische Parteien kann keinen Eingriff das Recht auf Chancengleichheit der Parteien im politischen Wettbewerb darstellen.
Nein!
Die Chancengleichheit der Parteien kann auch durch faktische oder mittelbare Beeinträchtigungen betroffen sein, wenn diese in der Zielsetzung und in ihren Wirkungen unmittelbaren und zielgerichteten Eingriffen gleichkommen (RdNr. 176).
Auch wenn die politischen Stiftungen von den Parteien rechtlich und organisatorisch verselbstständigt sind, besteht ein besonderes Näheverhältnis zwischen den einzelnen Parteien und den von ihnen jeweils anerkannten politischen Stiftungen. Aus der Arbeit der politischen Stiftungen ergeben sich für die jeweilige nahestehende Partei somit erhebliche Vorteile im politischen Wettbewerb. Ihre staatliche Förderung kann somit die politische Wettbewerbslage zwischen den Parteien verfälschen, wenn sie nicht gleichheitsgerecht bzw. den Kräfteverhältnissen der Parteien entsprechend erfolgt. Somit stellt der Ausschluss der D-Stiftung von der staatlichen Förderung einen Eingriff in Art. 21 GG dar (RdNr. 176 ff.; 194 ff.).
Bei Vergabe öffentlicher Mittel an Dritte ist aber immer sorgfältig zu prüfen, ob diese einen Eingriff in die Chancengleichheit der Parteien darstellen, grundsätzlich ist dies nämlich nicht der Fall (RdNr. 177).
11. Eingriffe in das Recht der Parteien auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb können verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt sein.
Nein, das ist nicht der Fall!
(Nur) „Zwingende“ Gründe können Eingriffe in das Recht auf Chancengleichheit der Parteien rechtfertigen. Diese Gründe müssendurch die Verfassung legitimiert sein und von einem solchen Gewicht sein, das sie dem Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien die Waage halten können (RdNr. 180).
BVerfG: Als gleichwertiges Verfassungsgut, das Eingriffe in die Chancengleichheit der Parteien rechtfertigen kann, kommt insbesondere der Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung in Betracht (RdNr. 246). Überdies sind Eingriffe in die Chancengleichheit der Parteien aber nur gerechtfertigt, wenn sie geeignet und erforderlich sind (RdNr. 180).
Bei der Prüfung der Rechtfertigung von Eingriffen in Art. 21 Abs. 1 GG kannst Du auf Dein Wissen zur Rechtfertigung von Eingriffen in die Wahlrechtsgleichheit (Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG) zurückgreifen.
12. Sind Eingriffe in das Recht auf Chancengleichheit der politischen Parteien ohne eine besondere gesetzliche Ermächtigungsgrundlage möglich?
Nein, das trifft nicht zu!
Der unmittelbar demokratisch legitimierte Gesetzgeber ist verpflichtet, in allen grundlegenden normativen Bereichen die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen. Zu diesen Bereichen gehören die Grundrechte und Fragen, die für Staat und Gesellschaft von erheblicher Bedeutung sind (RdNr. 183).
Die Wahrnehmung der den Parteien durch Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG zugewiesenen Mittlerrolle zwischen Staat und Gesellschaft ist unverzichtbarer Bestandteil des Demokratieprinzips. Für Eingriffe in das Recht der Parteien auf Chancengleichheit (Art. 21 Abs. 1 GG) ist somit eine gesetzliche Grundlage erforderlich (RdNr. 184).
Außerdem muss der Gesetzgeber, wenn sich staatliche Leistungen auf die Stellung und Handlungsspielräume der Parteien im politischen Wettbewerb auswirken, selbst die Anspruchsvoraussetzungen und Verteilungskriterien solcher Leistungen bestimmen (RdNr. 186).
Du merkst: Hier greift das BVerfG auf Überlegungen und Argumente zurück, die Dir aus der Anwendung des Vorbehalts des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) auf Eingriffe in Grundrechte bekannt sind.
13. Entfaltet das Haushaltsgesetz unmittelbare Außenwirkung für den Bürger?
Nein!
Das Haushaltsgesetz entfaltet nur Rechtswirkungen im organschaftlichen Rechtskreis zwischen Parlament und Regierung, hat also keine unmittelbare Außenwirkung. Es beschränkt sich vielmehr darauf, die Exekutive zur Leistung der veranschlagten Ausgaben zu ermächtigen (RdNr. 188).
Die mit den Haushaltsgesetzen festgestellten Haushaltspläne enthalten zudem regelmäßig nur eine allgemeine Zweckbestimmung, welche keine verbindlichen Vorgaben für den Adressatenkreis und die Verteilung der Mittel macht (RdNr. 189).
Ob das Haushaltsgesetz deswegen kein materielles Gesetz ist, hat das BVerfG offen gelassen. Vielfach wird es aber als Beispiel für ein rein formelles Gesetz angeführt.
14. Ist der Antrag der A begründet?
Genau, so ist das!
Für die verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffs fehlt die erforderliche gesetzliche Ermächtigungsgrundlage. Somit ist der Eingriff in Art. 21 Abs. 1 GG nicht gerechtfertigt. Damit hat der Bundestag ein Recht der A verletzt. Der eine zulässige Antrag ist somit auch begründet (RdNr. 233 ff.).
Der Bundestag hat mittlerweile ein spezielles Gesetz zu Finanzierung parteinaher Stiftungen erlassen. Dieses fordert unter anderem, dass die geförderten Stiftungen nach ihrer gesamten Tätigkeit jederzeit die Gewähr bieten, dass sie sich zu der freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes bekennen und für deren Erhaltung eintreten. Ob dieses Gesetz Eingriffe in Art. 21 GG rechtfertigen kann, wird das BVerfG in dem abgetrennten Verfahren entscheiden.
15. Reicht die Regelung im jeweiligen Haushaltsgesetz aus als Ermächtigungsgrundlage für die Zahlung von staatlichen Zuwendungen an politische Stiftungen, die Auswirkungen auf die Wettbewerbslage zwischen den Parteien haben?
Nein, das ist nicht der Fall!
Bei einer erheblichen Betroffenheit der Chancengleichheit der Parteien durch staatliche Leistungen bedarf es einer gesonderten gesetzlichen Regelung der Anspruchsvoraussetzungen und Vergabekriterien.
Damit reicht das Haushaltsgesetz als Ermächtigungsgrundlage für die Zuwendung der Mittel an parteinahe Stiftungen nicht aus. Der Gesetzgeber muss vielmehr selbst in abstrakt-genereller Weise regeln, nach welchen Kriterien der Kreis der Zuwendungsempfänger bestimmt und die Höhe der jeweiligen Zuwendung festgelegt wird (RdNr. 191 ff.).
Dies folgt unter anderem daraus, dass staatliche Zuwendungen, die den Parteienwettbewerb betreffen, auf die politische Willensbildung des Volkes zurückwirken. Damit haben sie erhebliche Bedeutung für den Prozess der politischen Willensbildung und damit für die Verwirklichung des Demokratieprinzips (RdNr. 193).
