Verwaltungsvollstreckung, einstweiliger Rechtsschutz, EU-RL als Ermächtigungsgrundlage (VG Berlin, Beschl. v. 19.05.2022

Öffentliches Recht

Examensrelevante Rechtsprechung ÖR

Europarecht

Verwaltungsvollstreckung, einstweiliger Rechtsschutz, EU-RL als Ermächtigungsgrundlage (VG Berlin, Beschl. v. 19.05.2022 - 14 L 1112/22)

31. Mai 2025

5 Kommentare

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leichtmittelschwer

+++ Sachverhalt (reduziert auf das Wesentliche)

A betreibt eine Dönerproduktion. An einem anderen Ort hat A ein Backgewerbe angemeldet. Dort findet Behörde B 121 Dönerspieße. A kann deren Herkunft nicht nachweisen. Deshalb untersagt B formell rechtmäßig die Verwertung der Spieße, ordnet formell rechtmäßig die sofortige Vollziehung des Bescheids an und droht ein Zwangsgeld (15.000 Euro) an.

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Einordnung des Falls

Verwaltungsvollstreckung, einstweiliger Rechtsschutz, EU-RL als Ermächtigungsgrundlage (VG Berlin, Beschl. v. 19.05.2022 - 14 L 1112/22)

Dieser Fall lief bereits im 1./2. Juristischen Staatsexamen in folgenden Kampagnen

Examenstreffer NRW 2023

Die Jurafuchs-Methode schichtet ab: Das sind die 12 wichtigsten Rechtsfragen, die es zu diesem Fall zu verstehen gilt

1. A möchte zunächst erreichen, dass das Verwertungsverbot aufgehoben wird. Ist für dieses Klagebegehren die Feststellungsklage statthaft?

Nein!

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Klagebegehren (vgl. § 88 VwGO). Begehrt die Klägerin, dass ein Verwaltungsakt aufgehoben wird, ist die Anfechtungsklage statthaft (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO). Das Verwertungsverbot ist ein Verwaltungsakt i.S.v. § 35 S. 1 VwVfG. Die Regelungswirkung liegt in der Untersagung, die Dönerspieße verwerten zu dürfen. Statthafte Klageart ist damit die Anfechtungsklage. Je nach landesrechtlicher Regelung ist vor der Anfechtungsklage die Durchführung eines behördlichen Widerspruchsverfahren (§§ 68ff. VwGO) nötig. Auch im Originalfall hatte A zunächst Widerspruch eingelegt.

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2. B hat die sofortige Vollziehung des Verwertungsverbots angeordnet. Sollte A daher auch einen Antrag nach § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO stellen?

Genau, so ist das!

Grundsätzlich haben Anfechtungsklage und Widerspruch aufschiebende Wirkung (§ 80 Abs. 1 VwGO). Das bedeutet, dass der Verwaltungsakt in dieser Zeit nicht vollzogen werden kann. Die aufschiebende Wirkung kann aber in den Fällen des § 80 Abs. 2 VwGO entfallen – unter anderem dann, wenn die Behörde die sofortige Vollziehbarkeit des Verwaltungsakts anordnet (§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO). In diesen Fällen ist der Verwaltungsakt auch dann vollziehbar, wenn die Anfechtungsklage erhoben wird. Effektiven Rechtsschutz kann der Adressat dann nur über einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO erreichen. As Anfechtungsklage hat keine aufschiebende Wirkung, weil B die sofortige Vollziehbarkeit des Bescheids angeordnet hat. A sollte daher – neben der Anfechtungsklage – den Antrag nach § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO stellen. Die Abgrenzung zum einstweiligen Rechtsschutz nach § 123 Abs. 1 VwGO erfolgt danach, welche Klage in der Hauptsache statthaft ist (vgl. § 123 Abs. 5 VwGO).

3. As Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist begründet, wenn die Anordnung der sofortigen Vollziehung formell rechtswidrig ist und/oder As Aussetzungsinteresse das öffentliche Vollzugsinteresse überwiegt.

Ja, in der Tat!

In formeller Hinsicht muss die Anordnung der sofortigen Vollziehung vor allem dem Begründungserfordernis (§ 80 Abs. 3 S. 1 VwGO) genügen. Materiell-rechtlich muss das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung schwerer wiegen als das Aussetzungsinteresse des Antragstellers. Dies ist der Fall, wenn nach summarischer Prüfung der Verwaltungsakt (1) offensichtlich rechtmäßig ist und (2) ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung besteht. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung war formell rechtmäßig. Sie müsste auch in materieller Hinsicht rechtmäßig sein. Im Rahmen der materiellen Rechtmäßigkeit der sofortigen Vollziehbarkeit prüfst Du in der Klausur zunächst ganz „normal“ die (formelle und materielle) Rechtmäßigkeit des für sofort vollziehbar erklärten Verwaltungsakts.

4. A kann aus dem Bescheid erkennen, dass B die Verbotsverfügung auf eine EU-rechtliche Verordnung stützt. Können Regelungen aus EU-Verordnungen Ermächtigungsgrundlagen sein?

Ja!

Der zu vollziehende Verwaltungsakt ist rechtmäßig, wenn er (1) aufgrund einer rechtmäßigen Ermächtigungsgrundlage, (2) formell und (3) materiell rechtmäßig ergangen ist. Verordnungen des Unionsrechts gelten in den Mitgliedstaaten unmittelbar (Art. 288 Abs. 2 S. 2 AEUV). Daher können sie, ohne weiter nationale Umsetzung, eine Ermächtigungsgrundlage für behördliches Handeln enthalten, wenn sie inhaltlich hinreichend bestimmt sind und eine konkrete Rechtsfolge für behördliches Handeln enthalten. Art. 138 Abs. 1 Buchst. b) VO (EU) 2017/625 ermächtigt die zuständigen nationalen Behörden, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um einen festgestellten Verstoß im Sinne der Vorschrift zu beenden und erneute Verstöße dieser Art zu verhindern. Die Vorschrift ist eine Ermächtigungsgrundlage. Europarechtliche Klausuren und verwaltungsrechtliche Klausuren mit europarechtlichen Bestandteilen – so wie dieser Fall – werden bei den Prüfungsämtern immer beliebter.

5. Das Verwertungsverbot ist formell rechtmäßig. Es müsste schließlich auch materiell rechtmäßig sein. Setzt dies zunächst voraus, dass der Tatbestand der Ermächtigungsgrundlage erfüllt ist?

Genau, so ist das!

Ein Verwaltungsakt ist materiell rechtmäßig, wenn (1) der Tatbestand der Ermächtigungsgrundlage erfüllt ist und (2) die Behörde die richtige Rechtsfolge gewählt hat. Nach Art. 138 Abs. 1 Buchst. b) VO (EU) 2017/625 ergreifen die zuständigen Behörden, wenn ein Verstoß im Sinne der Vorschrift festgestellt wird, geeignete Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass der betreffende Unternehmer den Verstoß beendet und dass er erneute Verstöße dieser Art verhindert. Ein Verstoß im Sinne der Vorschrift liegt z.B. vor, wenn gegen eine Vorschrift des Unionsrechts im Bereich „Lebensmittel und Lebensmittelsicherheit“ verstoßen wird (Art. 1 Abs. 2 Buchst. a) VO (EU) 2017/625) Das Verbot wird hier damit begründet, dass A die Herkunft der Dönerspieße nicht nachweisen kann. In diesem Versäumnis müsste ein Verstoß gegen die Verordnung liegen, damit der Tatbestand der Ermächtigungsgrundlage erfüllt ist.

6. Das Unionsrecht enthält eine Norm, die vorschreibt, dass die Herkunft von Lebensmitteln bis zum Produzenten rückverfolgbar sein muss (Art. 18 Abs. 1 VO (EG) 178/2002). Hat A hiergegen verstoßen?

Ja, in der Tat!

Art. 18 Abs. 1 VO (EG) 178/2002 sieht die Rückverfolgbarkeit der Lebensmittel vor. Rückverfolgbarkeit bedeutet die Möglichkeit, ein Lebensmittel durch alle Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen zu verfolgen (Art. 3 Nr. 15 VO (EG) 178/2002). Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen sind alle Stufen, einschließlich der Einfuhr, Primärproduktion eines Lebensmittels bis zu seiner Lagerung, seiner Beförderung, seinem Verkauf oder zu seiner Abgabe an den Endverbraucher (Art. 3 Nr. 16 VO (EG) 178/2002). Die Rückverfolgbarkeit muss durch ausreichende Belege nachgewiesen werden. A kann die Herkunft der Dönerspieße nicht nachweisen. Somit ist bereits die Produktionsstufe nicht nachvollziehbar. Es liegt ein Verstoß gegen das Rückverfolgbarkeitserfordernis aus Art. 18 Abs. 1 der Verordnung VO (EG) 178/2002 vor. Der Tatbestand der Ermächtigungsgrundlage ist damit erfüllt. Keine Sorge! In der Klausur würden alle einschlägigen Normen abgedruckt sein, sodass Du darauf gestoßen wirst, was Du prüfen musst. Im Originalfall wird noch thematisiert, dass das Backgewerbe kein sog. „Nebenstandort“ der Dönerproduktion war. Wäre dies der Fall, wäre das Backgewerbe Produktionsstätte und die Rückverfolgbarkeit gewährleistet.

7. B hat als Rechtsfolge ein Verwertungsverbot gewählt. Sind Ermessensfehler erkennbar?

Nein!

Die Verordnung sieht auf Rechtsfolgenseite vor, dass die Behörde „geeignete Maßnahmen” ergreifen „kann“. Damit wird der Behörde sowohl Ermessen dahingehen eingeräumt, ob sie Maßnahmen ergreift (= Entschließungsermessen), als auch welche Maßnahmen sie ergreift (= Auswahlermessen). Die Entscheidung ist nur auf Ermessensfehler überprüfbar (§ 114 VwGO)Es sind keine Ermessensfehler erkennbar. Insbesondere ist das Verwertungsverbot in Art. 138 Abs. 2 Buchst. d) VO (EU) 2017/625 als eine mögliche geeignete Maßnahme ausdrücklich erwähnt und mit Blick auf den Gesundheitsschutz etwaiger Konsumenten auch im konkreten Fall verhältnismäßig. Das Verbot ist insgesamt rechtmäßig. In einer Klausur hättest Du mehr Informationen, um vertieft zu argumentieren. An dieser Stelle liegt nämlich häufig der Klausurschwerpunkt.

8. Die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit ist nur rechtmäßig, wenn ein besonderes öffentliches Vollziehungsinteresse besteht. Fehlt es hier an dem besonderen Vollziehungsinteresse?

Nein, das ist nicht der Fall!

Die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit durch die Behörde gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO setzt voraus, dass ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung besteht oder ein überwiegendes Interesse eines Beteiligten für die sofortige Vollziehung spricht. Ob diese Anforderung erfüllt ist, ergibt sich aus einer Abwägung aller im konkreten Fall betroffenen öffentlichen und privaten Interessen. Ohne die Anordnung der sofortigen Vollziehung könnten die – wahrscheinlich unter Verstoß gegen Unionsrecht hergestellten Lebensmittel – in den Verkehr gebracht werden und damit an Verbraucher gelangen. Zum deren Schutz muss verhindert werden, dass die Dönerspieße in den Verkehr gebracht werden. Der Gesundheitsschutz überwiegt hier As Interesse an der (wirtschaftlichen) Verwertung der Spieße.

9. As Antrag nach § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO gegen das Verwertungsverbot ist begründet.

Nein, das trifft nicht zu!

Der Antrag nach § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO ist begründet, wenn (1) die Anordnung der sofortigen Vollziehung formell rechtswidrig ist oder das (2) Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Die Anordnung des Sofortvollzugs war formell rechtmäßig. Zudem ist das Verwertungsverbot rechtmäßig und es besteht ein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung. Somit überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse. As Antrag nach § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO ist unbegründet. Das bedeutet, dass das Gericht die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage in der Hauptsache nicht wiederherstellen wird und das Verwertungsverbot weiterhin vollziehbar bleibt.

10. A wendet sich auch gegen die Zwangsgeldandrohung. Hat die Anfechtungsklage gegen Maßnahmen der Zwangsvollstreckung nach dem – hier einschlägigen – Berliner Landesrecht aufschiebende Wirkung?

Nein!

Verwaltungsakte, die vom Pflichtigen ein Tun, Dulden oder Unterlassen verlangen, können nach § 6 Abs. 1 VwVG zwangsweise durchgesetzt (= vollstreckt) werden. Vor der Anwendung eines Zwangsmittels nach § 9 VwVG, muss dieses schriftlich angedroht werden (§ 13 Abs. 1 VwVG). Eine Zwangsgeldandrohung ist als (eigenständiger) Verwaltungsakt zu qualifizieren. Diese kann mit dem zu vollstreckenden Verwaltungsakt verbunden werden (§ 13 Abs. 2 VwVG). Widerspruch und Anfechtungsklage gegen Maßnahmen der Zwangsvollstreckung haben gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. landesrechtlichen Vorschriften (vgl. z.B. § 63 Abs. 1 JustG Berl, § 112 JustG NRW, § 66 NVwVG) i.d.R. keine aufschiebende Wirkung. Soweit sich A gegen die Androhung des Zwangsgeldes wendet, ist ein Antrag nach § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 1 VwGO auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung statthaft. In Klausuren mit § 80 Abs. 5 VwGO ist es beliebt, Eilrechtsschutz gegen mehrere Verwaltungsakte prüfen zu müssen, gegen die teilweise die Anordnung der aufschiebenden Wirkung, teilweise die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung statthaft ist. Arbeite hier gewissenhaft!

11. Die Höhe des Zwangsgeldes entspricht dem Wert der sichergestellten Döner. Ist die Zwangsgeldandrohung nach summarischer Prüfung rechtswidrig?

Nein, das ist nicht der Fall!

In den Fällen, in denen die sofortige Vollziehbarkeit eines Verwaltungsakts bereits gesetzlich vorgesehen ist (§ 80 Abs. 2 Nr. 1-3 VwGO), ist der Antrag nach § 80 Abs. 5 Alt. 1 VwGO nur dann begründet, wenn ein besonderes Suspensivinteresse des Adressaten vorliegt. Dies ist dann der Fall, wenn der zu vollziehende Verwaltungsakt nach summarischer Prüfung rechtswidrig ist oder trotz offensichtlicher Rechtmäßigkeit ein überwiegendes Suspensivinteresse aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls begründet werden kann. Die Zwangsgeldandrohung betrifft eine unvertretbare Handlung und beruht auf §§ 6 Abs. 1, 9 Abs. 1 Buchst. b), 11 Abs. 1 S. 1, Abs. 2, 13 VwVG i.V.m. § 8 Abs. 1 VwVfG Bln. Ermessensfehler sind nicht ersichtlich, insbesondere ist die Höhe des Zwangsgeldes verhältnismäßig. A hat weiterhin keine besonderen Umstände dargelegt, wonach As Suspensivinteresse überwiegen könnte. Im Rahmen der Anträge nach § 80 Abs. 1 S. 1 Alt. 1 und Alt. 2 VwGO prüfst Du immer die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts – allerdings mit unterschiedlichen Maßstäben: Wegen der gesetzlichen Wertung muss im Rahmen von § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 1 VwGO das besondere Suspensivinteresse begründet werden, bei § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO dagegen das besondere Vollziehungsinteresse.

12. As Anträge sind alle unbegründet. Trägt A die Kosten des Verfahrens?

Ja, in der Tat!

Die Kostenentscheidung richtet sich nach den §§ 154 ff. VwGO. Gemäß § 154 Abs. 1 VwGO trägt der unterliegende Teil die Kosten des Verfahrens. Bei teilweisem Unterliegen werden die Kosten nach § 155 Abs. 1 VwGO aufgeteilt. Die Kosten umfassen die Gerichtskosten und die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen der Beteiligten einschließlich der Kosten des Vorverfahrens (§ 162 Abs. 1 VwGO). A unterlag vollständig im Verfahren. A trägt die Kosten des Verfahrens gemäß § 154 Abs. 1 VwGO. Im Originalfall hatte A einen weiteren Antrag gestellt. Mit diesem obsiegte A, sodass die Kosten nach § 155 Abs. 1 VwGO geteilt wurden.

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Fundstellen

VG Berlin 5/19/2022 , 14 L 1112/22

Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 26. A. 2020, § 80 RdNr. 90ff.

Eine Besprechung von:

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Fragen und Anmerkungen aus der Jurafuchs-Community

SabrinaAusBerlin

6.6.2024, 17:27:23

Das Urteil ist im 2. StEx im September 2023 gelaufen.

Lukas_Mengestu

7.6.2024, 10:36:17

Klasse, danke für den Hinweis!

ENU

ehemalige:r Nutzer:in

11.6.2024, 18:37:14

As Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist begründet, wenn die Anordnung der sofortigen Vollziehung formell

rechtswidrig

ist und/oder As Aussetzungsinteresse das öffentliche Vollzugsinteresse überwiegt. Jedenfalls im Referendariat muss beachtet werden, dass nach verbreiteter Ansicht die bloße formelle

Rechtswidrigkeit

der Anordnung der sofortigen Vollziehung (bei Rechtmäßigkeit des VAs im Übrigen) nicht zum beantragten Tenorierung führen wird. Vielmehr wird das VG lediglich die Anordnung der sofortigen Vollziehung aufheben. Das hat dann insbesondere die Konsequenz, dass grdsl. nach § 155 Abs. 1 VwGO eine Kostenteilung in Betracht kommt. So macht das bspw. VGH Mannheim,

Beschluss

vom 27. September 2011 – 1 S 2554/11 – BeckRS 2011, 55095; ebenso auch OVG Weimar,

Beschluss

vom 25. November 2011 – 2 EO 289/11 – juris.

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Verwaltungsvollstreckung, einstweiliger Rechtsschutz, EU-RL als Ermächtigungsgrundlage (VG Berlin, Beschl. v. 19.05.2022 - 14 L 1112/22)

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Einordnung des Falls

Die Jurafuchs-Methode schichtet ab: Das sind die 12 wichtigsten Rechtsfragen, die es zu diesem Fall zu verstehen gilt

1. A möchte zunächst erreichen, dass das Verwertungsverbot aufgehoben wird. Ist für dieses Klagebegehren die Feststellungsklage statthaft?

2. B hat die sofortige Vollziehung des Verwertungsverbots angeordnet. Sollte A daher auch einen Antrag nach § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO stellen?

3. As Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist begründet, wenn die Anordnung der sofortigen Vollziehung formell rechtswidrig ist und/oder As Aussetzungsinteresse das öffentliche Vollzugsinteresse überwiegt.

4. A kann aus dem Bescheid erkennen, dass B die Verbotsverfügung auf eine EU-rechtliche Verordnung stützt. Können Regelungen aus EU-Verordnungen Ermächtigungsgrundlagen sein?

5. Das Verwertungsverbot ist formell rechtmäßig. Es müsste schließlich auch materiell rechtmäßig sein. Setzt dies zunächst voraus, dass der Tatbestand der Ermächtigungsgrundlage erfüllt ist?

6. Das Unionsrecht enthält eine Norm, die vorschreibt, dass die Herkunft von Lebensmitteln bis zum Produzenten rückverfolgbar sein muss (Art. 18 Abs. 1 VO (EG) 178/2002). Hat A hiergegen verstoßen?

7. B hat als Rechtsfolge ein Verwertungsverbot gewählt. Sind Ermessensfehler erkennbar?

8. Die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit ist nur rechtmäßig, wenn ein besonderes öffentliches Vollziehungsinteresse besteht. Fehlt es hier an dem besonderen Vollziehungsinteresse?

9. As Antrag nach § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO gegen das Verwertungsverbot ist begründet.

10. A wendet sich auch gegen die Zwangsgeldandrohung. Hat die Anfechtungsklage gegen Maßnahmen der Zwangsvollstreckung nach dem – hier einschlägigen – Berliner Landesrecht aufschiebende Wirkung?

11. Die Höhe des Zwangsgeldes entspricht dem Wert der sichergestellten Döner. Ist die Zwangsgeldandrohung nach summarischer Prüfung rechtswidrig?

12. As Anträge sind alle unbegründet. Trägt A die Kosten des Verfahrens?

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