1. Die Rundfunkanstalten ARD (A), ZDF (Z) und Deutschlandradio (D) erheben hiergegen Verfassungsbeschwerde. Sind sie befugt, Verfassungsbeschwerde zu erheben, obwohl sie Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts sind?
Genau, so ist das!
Grundsätzlich kann der Staat als Grundrechtsverpflichteter (Art. 1 Abs. 3 GG) nicht gleichzeitig grundrechtsberechtigt sein (sog. Konfusionsargument).
A, D und Z sind öffentlich-rechtliche Anstalten und Körperschaften. Damit ist ihr Handeln und Unterlassen staatlicher Natur. Sie sind grundrechtsverpflichtet (Art. 1 Abs. 3 GG). Gleichzeitig sind sie primäre Grundrechtsberechtigte der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG), da der Rundfunk vornehmlich öffentlich-rechtlich organisiert ist: Für die Rundfunkanstalten gilt eine Ausnahme vom Konfusionsargument.
Entsprechendes gilt z.B. für Universitäten (Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG) und Kirchen (Art. 4 Abs. 1-2, 140 GG i.V.m. Art. 137 WRV).
Dieser Aspekt ist in der Beteiligtenfähigkeit (§ 90 Abs. 1 BVerfGG) zu diskutieren.
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2. Tauglicher Beschwerdegegenstand der Verfassungsbeschwerde von A, D und Z ist das Unterlassen des L, dem erhöhten Rundfunkbeitrag zuzustimmen.
Ja, in der Tat!
Tauglicher Beschwerdegegenstand ist jeder Akt der öffentlichen Gewalt, also Tun oder Unterlassen der Legislative, Judikative oder Exekutive (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG). Ein Unterlassen ist tauglicher Beschwerdegegenstand, wenn sich aus dem Grundgesetz eine entsprechende Handlungspflicht ergibt (RdNr. 66).
Der Landtag des Landes L als Legislativorgan hatte es unterlassen, dem erhöhten Rundfunkbeitrag zuzustimmen. Eine entsprechende Pflicht könnte sich aus der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG) ergeben, da die Länder eine Finanzierungsgewährleistungsverpflichtung für den Rundfunk haben und die Finanzierung von einer länderübergreifende Übereinstimmung abhängig ist (RdNr. 67f). Das entsprechende Unterlassen ist also tauglicher Beschwerdegegenstand.
Im Ausgangsfall handelte es sich um den Landtag von Sachsen-Anhalt.
3. Da die mögliche Verletzung einer Handlungspflicht schon Gegenstand des tauglichen Beschwerdegegenstandes war, ist eine darüber hinausgehende Beschwerdebefugnis nicht mehr erforderlich.
Nein!
Die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde setzt stets voraus, dass der Beschwerdeführer beschwerdebefugt ist, also dass er möglicherweise durch die öffentliche Gewalt selbst, gegenwärtig und unmittelbar in einem Grundrecht oder grundrechtsgleichen Recht verletzt ist (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG). Es handelt sich bei der Verfassungsbeschwerde nicht um ein objektiviertes Verfahren, sondern um ein Verfahren zur Wahrung subjektiver Rechtspositionen.
A, D und Z müssen darlegen, dass sie möglicherweise in ihrer Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG) selbst, gegenwärtig und unmittelbar verletzt sind, obwohl schon innerhalb des tauglichen Beschwerdegegenstands eine mögliche grundgesetzliche Handlungspflicht thematisiert wurde. Tatsächlich korrespondiert die grundgesetzliche Finanzierungspflicht (Beschwerdegegenstand) mit der möglichen Verletzung des Finanzierungsanspruchs durch die unterlassene Zustimmung des Landtags von L (Beschwerdebefugnis) (RdNr. 71).
4. Da diese Verfassungsbeschwerde lediglich spezifisch verfassungsrechtliche Fragen aufwirft, mussten A, D und Z den Rechtsweg nicht ausschöpfen und die Verfassungsbeschwerde war auch nicht subsidiär.
Genau, so ist das!
Gemäß der Rechtswegerschöpfung aus § 90 Abs. 2 S. 1 BVerfGG und der ungeschriebenen Voraussetzung der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde sind vor der Anrufung des BVerfG der ordentliche Rechtsweg zu bestreiten und alle anderen zumutbaren prozessualen Maßnahmen zu ergreifen, um die Angelegenheit fachgerichtlich zu klären. Von diesen Grundsätzen gibt es Ausnahmen, wenn die Rechtsfragen von allgemeiner Bedeutung sind, wenn sich lediglich spezifisch-verfassungsrechtliche Fragen stellen oder wenn mit der Verweisung auf den Rechtsweg schwere, unabwendbare Nachteile entstünden (§ 90 Abs. 2 S. 2 BVerfGG).
Das gerügte Unterlassen der Zustimmung von L wirft laut BVerfG allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen auf, die nur das BVerfG selbst beantworten kann (RdNr. 73). Einer vorherigen fachgerichtlichen Befassung bedarf es daher nicht und die Verfassungsbeschwerde ist unmittelbar zulässig.
Die Verfassungsbeschwerde ist insgesamt zulässig.
5. Die Verfassungsbeschwerden sind begründet, soweit das Unterlassen des Landes L, der Erhöhung des Rundfunkbeitrags zuzustimmen, die Rundfunkfreiheit von A, D und Z (Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG) verletzt.
Ja, in der Tat!
Die Verfassungsbeschwerde als subjektives Rechtsverletzungsverfahren ist immer dann begründet, wenn der Akt der öffentlichen Gewalt die Grundrechte oder grundrechtsgleichen Rechte des Antragstellers verletzt.
Das Unterlassen des Landes L, dem erhöhten Rundfunkbeitrag im Landtag zuzustimmen, blockiert das Inkrafttreten des Ersten Medienänderungsstaatsvertrags, der den Vorschlag der KEF zur Höhe des Rundfunkbeitrags enthält. In der Folge könnte die Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG) verletzt sein, insbesondere weil es an der funktionsgerechten Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fehlt (RdNr. 74). Das ist der Fall, wenn der Schutzbereich der Rundfunkfreiheit eröffnet ist, ein Eingriff vorliegt und dieser Eingriff verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt ist.
6. Der Schutzbereich der Rundfunkfreiheit erfasst einen grundgesetzlichen Finanzierungsanspruch des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.
Ja!
Die Rundfunkfreiheit dient der freien öffentlichen Meinungsbildung (RdNr. 76), der Unterhaltung, Information und Kultur (RdNr. 82). Das umfasst die Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere durch seine Finanzierung (RdNr. 75). Daraus ergibt sich auch ein subjektiver Finanzierungsanspruch der Rundfunkanstalten.
Der Finanzierungsauftrag dient dem Zweck, die breite Vielfalt der Meinungen im Rundfunk darzustellen (RdNr. 76), da die freie Meinungsbildung eine Voraussetzung von Persönlichkeitsentfaltung und demokratischer Ordnung ist. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk soll sich vom privaten Rundfunk gerade darin unterscheiden, keinen ökonomischen Anreizen zu folgen, sondern inhaltliche Vielfalt ohne wirtschaftliche Erwägungen zu produzieren (RdNr. 77). Nur durch eine gesicherte finanzielle Grundlage kann der Rundfunk sich allein von inhaltlichen, nicht von wirtschaftlichen Aspekten leiten lassen. Im privaten Rundfunk bestünden dagegen Glaubwürdigkeitsprobleme und die Gefahr gleichgerichteter Meinungen (RdNr. 80f).
7. Umfasst die Rundfunkfreiheit einen Anspruch auf die Erhöhung des Rundfunkbeitrags und damit einen subjektiven Anspruch auf die Zustimmung zu einer Beitragserhöhung?
Genau, so ist das!
BVerfG: Um dem Auftrag gerecht werden zu können, zur Meinungsbildung, Information, Unterhaltung und Kultur beizutragen, muss das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für neue Inhalte, Genres und Formate offen sein und sich dynamisch an Entwicklungsprozesse anpassen (RdNr. 83). Deshalb müsse auch die Finanzierung entwicklungsoffen und bedarfsangepasst sein, die bereitgestellten Mittel müssen dem Rundfunk gerecht werden. Steigt der Bedarf, muss dies durch die Länder finanziert werden. Auf die bedarfsgerechte Finanzierung besteht ein Anspruch (RdNr. 83).
Aus diesem Grund wird der Rundfunkbeitrag auch in einem dreistufigen Verfahren festgelegt: (1) Bedarfsanmeldung der Rundfunkanstalten auf Grundlage von Programmanpassungen, (2) Vorschlag der KEF nach Prüfung der Bedarfsanmeldung, (3) Annahme durch die Länder. Die Bedarfsanmeldung muss aber frei von medienpolitischen Zwecksetzungen erfolgen, um die Programmfreiheit und Programmneutralität zu sichern (RdNr. 85ff).
8. Die KEF schlägt den Ländern einen Rundfunkbeitrag vor, nachdem sie die Bedarfsanmeldung kontrolliert hat. Dabei obliegt ihr auch die Kontrolle über die Programmentscheidungen der Rundfunkanstalten.
Nein, das trifft nicht zu!
Es gilt das Gebot der Trennung von Programmentscheidung („medienpolitische Konkretisierung des Rundfunkauftrags“) und Beitragsfestsetzung (RdNr. 90). Das gestufte Verfahren zur Beitragsfestsetzung soll gerade politische Einflussnahme auf die Programmentscheidungen begrenzen.
Durch die KEF kommt es zwar zu einer externen Kontrolle der Bedarfsanmeldung auf Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Die Vernünftigkeit oder Zweckmäßigkeit der Programmentscheidungen darf die KEF aber nicht kontrollieren (RdNr. 94f). Die Kontrolle erfolgt also nicht politisch, sondern rein fachlich.
Das Ergebnis der Kontrolle muss durch die KEF übrigens begründet werden. Das dient dem effektiven Rechtsschutz aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 19 Abs. 4 GG (RdNr. 98).
9. Land L hat in die Rundfunkfreiheit von A, D und Z eingegriffen, indem es unterließ, dem erhöhten Beitrag zuzustimmen.
Ja!
Ein klassischer Grundrechtseingriff verkürzt den Schutzbereich eines Grundrechts final, unmittelbar und imperativ durch Rechtsakt.
Die Ablehnung des KEF-Vorschlags durch Ls Landtag ist ein Rechtsakt, welcher unmittelbar (ohne weitere Zwischenakte) und final (gezielt und nicht bloß als Nebenfolge) die bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks blockiert: Den Ländern obliegt die Gewährleistung der Rundfunkfinanzierung in föderaler Verantwortungsgemeinschaft. Jedes Land ist Mitverantwortungsträger (RdNr. 101) und hat insofern eine Pflicht zur Mitgewährleistung (RdNr. 106). Die Verweigerung der Zustimmung durch ein einziges Land verhindert die funktionsgerechte Finanzierung des Rundfunks imperativ. Die fehlende Finanzierung des Rundfunks verkürzt den Schutzbereich von A, D und Z, da dies ihre Grundrechtsausübung erschwert.
10. Ls Unterlassen kann schon deshalb nicht verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein, weil eine Ablehnung oder Abweichung von der Bedarfsfeststellung der KEF nur durch alle Länder einvernehmlich möglich ist.
Genau, so ist das!
Laut BVerfG ist im gegenwärtigen System der Rundfunkfinanzierung eine Abweichung vom Vorschlag der KEF nur durch eine einheitliche Entscheidung aller Länder möglich (RdNr. 108).
Halte ein Land - wie hier L - die Festlegung des Rundfunkbeitrags für fehlerhaft und möchte nicht zustimmen, müsse es die Einigung aller Länder herbeiführen, den Vorschlag der KEF abzulehnen. Da L dies nicht gelungen ist, sondern es den Vorschlag als einziges Land abgelehnt hat, sei eine Rechtfertigung des Unterlassens schon deshalb unmöglich (RdNr. 108).
Im tatsächlichen Verfahren müssen vor der Befassung der Länderparlamente alle Ministerpräsidenten den Vorschlag der KEF annehmen und in den Medienänderungsstaatsvertrag aufnehmen. Ls Ministerpräsident hatte sich im Originalfall dieser Abstimmung enthalten und eine Protokollnotiz aufgenommen. Dies ändert aber nichts daran, dass das Unterlassen der Zustimmung nicht zu rechtfertigen ist.
11. Das Unterlassen ist auch deshalb verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen, da L die Zustimmung ohne nachprüfbare und tragfähige Begründung verweigert hatte.
Ja, in der Tat!
Um von der Festlegung der KEF abweichen zu können, braucht es eine tragfähige Begründung aller Länder gemeinsam (RdNr. 110), schließlich muss auch die KEF ihren Vorschlag nachvollziehbar begründen (RdNr. 98). Das dient Rechtssicherheit und Rechtsschutz.
L hatte zwar vorgetragen, es stimme dem neuen Beitrag nicht zu, weil es sich schon seit Jahren für eine Strukturreform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks einsetze (RdNr. 110). Laut BVerfG stellt dies aber keine tragfähige Begründung für das Unterlassen der Zustimmung zum konkreten Rundfunkbeitrag dar. Es gelte das Trennungsgebot zwischen der allgemeinen Rundfunkgesetzgebung und der Festsetzung des konkreten Beitrags (RdNr. 110). L hatte ausschließlich den erhöhten Rundfunkbeitrag abgelehnt, alle anderen Neuerungen des Medienänderungsstaatsvertrags (zB. Programme und Inhalte) gebilligt (RdNr. 110). Mangels Verbindung zwischen Rundfunk-Strukturreform und Festlegung des Rundfunkbeitrags greift Ls Begründung also nicht.
Der Eingriff ist also nicht verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Die Verfassungsbeschwerde ist begründet.
Das BVerfG hat basierend auf § 35 BVerfGG vorläufig sogar ohne Ls Zustimmung den Rundfunkbeitrag auf den erhöhten Betrag angehoben, um einen funktionsfähigen öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu gewährleisten (RdNr. 113).
