+++ Sachverhalt (reduziert auf das Wesentliche)

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In Brandenburg sind die Kandidatenlisten bei Landtagswahlen durch die politischen Parteien abwechselnd mit Frauen und Männern zu besetzen (sog. Paritätsgesetz), sonst werden sie zurückgewiesen. Die A-Partei, die nur 13% weibliche Mitglieder hat, hält dies für verfassungswidrig.

Einordnung des Falls

Paritätsgesetz Brandenburg verfassungswidrig

Die Jurafuchs-Methode schichtet ab: Das sind die 13 wichtigsten Rechtsfragen, die es zu diesem Fall zu verstehen gilt

1. Der Verfassungsgericht des Landes Brandenburg (VerfGBbg) überprüft die Vereinbarkeit von Landesrecht mit dem gesamten Grundgesetz.

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Nein, das trifft nicht zu!

Das VerfGBbg überprüft Landesrecht in erster Linie auf seine Vereinbarkeit mit der Verfassung des Landes Brandenburg (LV). Darüber hinaus gehört hier auch Art. 21 GG zum unmittelbaren Prüfungsmaßstab, da anerkannt ist, dass diese bundesverfassungsrechtliche Norm in die Landesverfassung hineinwirkt und zu deren ungeschriebenen Bestandteilen gehört.

2. Die Freiheit der Wahl (Art. 22 Abs. 3 S. 1 LV) sichert die Ausübung des Wahlrechts gegen Zwang oder sonstige unzulässige Beeinflussungen von außen ab.

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Ja!

VerfGBbg: Die Wahlfreiheit gewährleiste zum einen die freie aktive Ausübung des Wahlrechts durch Wählerinnen und Wähler, d.h. ohne Zwang, Druck oder sonstige Beeinflussung von außen (Art. 22 Abs. 3 S. 1 LV). Der Prozess der Willensbildung des Volkes müsse staatsfrei verlaufen. Diese Norm ist inhaltsgleich mit Art. 38 Abs. 1 GG. In seiner „aktiven Dimension“ enthält der Grundsatz der Freiheit der Wahl also das Recht, ohne staatliche Beeinträchtigung zu wählen.

3. Die Freiheit der Wahl beinhaltet auch ein freies Wahlvorschlagsrecht aller Wahlberechtigten und der politischen Parteien.

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Genau, so ist das!

VerfGBbg: Die Freiheit der Wahl gelte nicht nur für den eigentlich Wahlakt, sondern sinngemäß für die Listenaufstellung als Teil der Wahlvorbereitung. Aus dem Recht auf Teilnahme an der Wahl ergebe sich auch das Recht, Wahlvorschläge zu machen (Wahlvorschlagsrecht; Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG, Art. 20 Abs. 3 und Art. 22 Abs. 3 LV). Dadurch werde „eine notwendige Voraussetzung für die Wahl selbst geschaffen und das aktive und passive Wahlrecht unmittelbar berührt“ (RdNr. 93). Die Freiheit des Wahlvorschlagsrecht werde somit beeinträchtigt (der ThürVerfGH bezeichnete dies in seinem Urteil als „Betätigungsfreiheit der Parteien“).

4. Politische Parteien haben eine umfassende Betätigungs-, Organisations- und Programmfreiheit (Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 20 Abs. 1 LV).

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Ja, in der Tat!

VerfGBbg: Jede Partei kann Art und Umfang ihrer Organisation selbst bestimmen. Eine politische Partei müsse frei in der Wahl ihrer identitätsbestimmenden Merkmale und in der Ausrichtung ihrer Programmatik sein. Von dieser inhaltlichen Freiheit der Parteien ist auch die Frage umfasst, ob eine Partei bei der Listenaufstellung eine Förderung der Gleichberechtigung bis hin zu einer paritätischen Repräsentation nutzen möchte. Eine Geschlechterquote habe somit „inhaltlich-programmatische Bedeutung“. Sie sei Teil der Positionierung einer Partei im politischen Wettbewerb und damit geeignet, die Wahlentscheidung zu beeinflussen (RdNr. 87ff.).

5. Das Paritätsgesetz ist ein Eingriff in die Wahlvorschlagsfreiheit sowie in die Parteienfreiheit der A-Partei.

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Ja!

Ein Eingriff sei laut VerfGBbg in mehrfacher Hinsicht gegeben. So könne eine Partei nicht alle potenziellen Kandidat*innen aufstellen, wenn ein Geschlechterkontingent erschöpft ist. Zudem könnten der Zwang entstehen, Kandidat*innen vorzuschlagen, von denen man nicht überzeugt ist. Ferner sei das Gesetz geeignet, Spannungen mit dem Parteiprogramm zu erzeugen, etwa wenn dieses eine Frauenförderung nicht vorsieht; auch Minderheitsinteressen seien parteifähig. Die inhaltliche Unterscheidbarkeit der Parteien werde mit Blick auf das Thema Gleichberechtigung dadurch staatlicherseits abgeschwächt (RdNr. 109ff.).

6. Art. 22 Abs. 5 S. 1 LV enthält einen Gesetzgebungsauftrag, der den Landesgesetzgeber ermächtigt, die Wahlrechtsgrundsätze auf Landesebene zu konkretisieren.

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Genau, so ist das!

Richtig! „Das Nähere regelt ein Gesetz“ (Art. 22 Abs. 5 S. 1 LV) sei laut VerfGBbg ein Gesetzgebungsauftrag, der den Landesgesetzgeber ermächtige, den verfassungsrechtlich vorgegebenen Rahmen auszufüllen. Dazu gehören zum einen Regelungen zur Zahl der Abgeordneten, zum Wahlsystem oder zum Wahlverfahren. Zum anderen können auf dieser Grundlage auch die einzelnen Wahlrechtsgrundsätze konkretisiert werden (RdNr. 121).

7. Die Beeinträchtigung der Wahlvorschlagsfreiheit kann durch den Vorbehalt in Art. 22 Abs. 5 S. 1 LV gerechtfertigt werden.

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Nein, das trifft nicht zu!

VerfGBbg: Dies gehe über den Ausgestaltungsspielraum hinaus; es bedürfe einer konkreten gesetzlichen Grundlage. Ferner bestehe ein Widerspruch zum Demokratieprinzip (Art. 2 Abs. 1, Abs. 2 LV): Legitimationssubjekt sei das „Volk“ und Abgeordnete vertreten das ganze Volk, nicht einzelne Bevölkerungsgruppen. Das Paritätsgesetz widerspricht also dem Prinzip der Gesamtrepräsentation. Auch verkehrt es die Willensbildung „von unten nach oben“ in sein Gegenteil, indem es vorgibt, welche Besetzung des Parlaments die richtige sei. „Ein wesentlicher Teil der Wahlentscheidung wird dadurch dem demokratischen Prozess entzogen“ (RdNr. 130ff.).

8. Das Paritätsgesetz ist gerechtfertigt, weil dadurch der Charakter von Wahlen als Integrationsvorgang bei der politischen Willensbildung gesichert wird.

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Nein!

Die „Sicherung der Wahl als Integrationsvorgang bei der politischen Willensbildung“ ist zwar ein vom BVerfG anerkannter Rechtfertigungsgrund, der grundsätzlich Beeinträchtigungen der Wahlrechtsgrundsätze rechtfertigen kann. Das VerfGBbg setzt sich damit jedoch nicht näher auseinander. Aufgrund des Widerspruchs der Paritätsvorgabe zum Demokratieprinzip könne die Integrationsfunktion von Wahlen – die ihrerseits Ausdruck des Demokratieprinzips ist – die paritätische Listenbesetzung von vornherein nicht legitimieren (RdNr. 138).

9. Die Beeinträchtigung der Wahlvorschlagsfreiheit und Parteienfreiheit kann jedoch durch kollidierendes Verfassungsrecht gerechtfertigt werden.

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Genau, so ist das!

Richtig! Die Beeinträchtigung der Wahlvorschlagsfreiheit sowie der Organisations- und Programmfreiheit der Parteien kann durch kollidierendes Verfassungsrecht gerechtfertigt werden. Dazu gehören die Grundrechte Dritter sowie Gemeinschaftswerte von Verfassungsrang. Dabei ist im Umfeld des Wahlrechts ein besonders strenger Prüfungsmaßstab anzulegen, der gleichermaßen für die Parteienfreiheit gilt (RdNr. 146ff.).

10. Art. 12 Abs. 3 LV beinhaltet die staatliche Verpflichtung, die tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern zu fördern und zu sichern.

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Ja, in der Tat!

Laut VerfGBbg handle es sich hierbei um einen Gleichstellungsauftrag an das Land in der Form eines Staatsziels. Staatszielbestimmungen begründen – anders als Grundrechte – keine Abwehransprüche gegen staatliches Handeln, sondern eine objektiv-rechtliche Verpflichtung des Staates, sein Handeln an dem betreffenden Staatsziel auszurichten. Art. 12 Abs. 3 LV sei als Staatszielbestimmung aber grundsätzlich geeignet, eine Beeinträchtigung subjektiver Rechte zu rechtfertigen (RdNr. 151ff.).

11. Die staatliche Gleichstellungsverpflichtung (Art. 12 Abs. 3 LV) rechtfertigt die Eingriffe, die mit dem Paritätsgesetz verbunden sind.

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Nein!

VerfGBbg: Einer Rechtfertigung stehe entgegen, dass das Paritätsgesetz im Widerspruch zum Demokratieprinzip der Landesverfassung steht. Aus der Staatszielbestimmung in Art. 12 Abs. 3 LV lasse sich „keine Befugnis zur einfachgesetzlichen Änderung verfassungskonstituierender demokratischer Strukturprinzipien“ ableiten. Der Gesetzgeber müsse das demokratische Repräsentationsmodell der Landesverfassung und die überragende Stellung der Wahlrechtsgrundsätze zwingend beachten. Zudem erfasse der Wortlaut erkennbar nur Anwendungsfälle (z.B. Bildung, Familie, Beruf), die nicht in gleichem Maße das Demokratieprinzip berühren (RdNr. 165ff.).

12. Das Paritätsgesetz beeinträchtigt die A-Partei auch in ihrem Recht auf Chancengleichheit (Art. 21 Abs. 1 GG). Eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung ist nicht ersichtlich.

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Genau, so ist das!

VerfGBbg: Das Gesetz benachteiligte die A-Partei als Partei mit einem unausgewogenen Geschlechterverhältnis (ca. 13% Frauen). Eine solche Partei müsse sich unter Umständen auf eine kürzere Liste beschränken und mit weniger Kandidat*innen antreten, als sie möglicherweise nach dem Wahlergebnis erringen würde. Auch sei die A-Partei gegenüber Parteien, die satzungsgemäß nur ein Geschlecht aufnehmen, benachteiligt, da diese von der „Reißverschlussregelung“ befreit sind (§ 25 Abs. 3 S. 7 BBgLWahlG). Der Eingriff sei nicht gerechtfertigt, da er den gleichen Maßstäben wie bei Eingriffen in die Wahlrechtsgrundsätze unterliegt (RdNr. 177ff.).

13. Die Entscheidung des VerfGBbg steht im Einklang mit der Entscheidung des ThürVerfGH, der das Thüringer Paritätsgesetz im Juli 2020 für nichtig erklärt hat.

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Ja, in der Tat!

Die vorliegende Entscheidung steht auf einer Linie mit der Entscheidung des ThürVerfGH (Urteil vom 15.07.2020, Az. VerfGH 2/20). Die Argumentationen zum Eingriff und der fehlenden Rechtfertigung durch den staatlichen Gleichstellungsauftrag sind weitestgehend vergleichbar. Der ThürVerfGH befasste sich zusätzlich mit der Gleichheit der Wahl, die im vorliegenden Verfahren jedoch nicht gerügt wurde. Besonders deutliche Worte findet das VerfGBbg indes hinsichtlich der Verletzung des Demokratieprinzips, indem es feststellt, eine paritätische Besetzung der Landeslisten sei mit diesem Prinzip schlechthin unvereinbar (RdNr. 130ff.).

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