1. L möchte gegen die Verfügung verwaltungsgerichtlich vorgehen. Müsste dafür zunächst der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sein?
Ja, in der Tat!
Ist keine aufdrängende Sonderzuweisung gegeben, ist der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO eröffnet, wenn eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben ist und keine abdrängende Sonderzuweisung greift.
Es sind keine aufdrängenden Sonderzuweisungen ersichtlich. Deshalb richtet sich die Eröffnung des Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO. Die streitentscheidenden Normen – hier § 15 Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 12 LImSchG NRW – berechtigen einseitig Hoheitsträger und sind damit öffentlich-rechtlich. Mangels doppelter Verfassungsunmittelbarkeit ist die Streitigkeit auch nichtverfassungsrechtlicher Art. Damit ist der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO eröffnet.
Soweit – wie hier – keine Probleme bestehen, kannst und solltest Du diesen Punkt in der Klausur sehr kurz halten. Es wäre nicht falsch, hier im Urteilsstil zu schreiben: „Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet (§ 40 Abs. 1 S. 1 VwGO).“
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2. Die statthafte Antragsart richtet sich nach dem Begehren der Klägerin (vgl. § 88 VwGO). L begehrt die Aufhebung der Ordnungsverfügung. Ist die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) statthaft?
Ja!
Sofern die Klägerin die Aufhebung eines belastenden Verwaltungsakts begehrt, ist die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) statthaft. Ein Verwaltungsakt ist eine (1) hoheitliche Maßnahme einer (2) Behörde zur (3) Regelung eines (4) Einzelfalls auf dem (5) Gebiet des öffentlichen Rechts mit (6) unmittelbarer Rechtswirkung nach außen (§ 35 S. 1 VwVfG). Bei der Ordnungsverfügung der Stadt G handelt es sich um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 S. 1 VwVfG. Dieser beschränkt die Rechte der L und ist somit auch belastend. Eingehende Lerneinheiten zum Verwaltungsakt und seinen einzelnen Bestandteilen findest Du hier. 3. Die Ordnungsverfügung ist mit einer Anordnung der sofortigen Vollziehung (§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO) versehen. Gewährleistet die von L erhobene Anfechtungsklage ihr ausreichenden Rechtsschutz?
Nein, das ist nicht der Fall!
Grundsätzlich entfalten Anfechtungsklage und Widerspruch aufschiebende Wirkung (§ 80 Abs. 1 S. 1 VwGO). In den Ausnahmsfällen des § 80 Abs. 2 VwGO entfällt die aufschiebende Wirkung.
Durch die behördliche Anordnung der sofortigen Vollziehung (§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO) hat die von L erhobene Anfechtungsklage gegen die Ordnungsverfügung keine aufschiebende Wirkung. Die Ordnungsverfügung ist also sofort vollziehbar. Mangels aufschiebender Wirkung der Anfechtung in diesem Fall ist L während des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht nicht vollständig geschützt. Zusätzlich zu der Anfechtungsklage sollte sie daher einen Antrag im vorläufigen Rechtsschutz stellen.
4. Statthaft ist hier ein Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung (§ 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 1 VwGO).
Nein, das trifft nicht zu!
Beim Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO sind zwei Alternativen zu unterscheiden:
Erstens (§ 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 1 VwGO) der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung. Dieser ist statthaft, wenn die aufschiebende Wirkung kraft Gesetzes von Anfang an nicht bestand (Fälle des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1-3a VwGO).
Zweitens (§ 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO) der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Dieser ist statthaft, wenn die aufschiebende Wirkung wegen einer behördlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung (§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO) entfällt.
Hier entfällt die aufschiebende Wirkung gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO wegen der behördlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung. Statthaft ist folglich der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (§ 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO).
Hier solltest Du sehr sorgfältig arbeiten und die beiden Anträge auf Anordnung und Wiederherstellung nicht durcheinanderbringen. Dies ist auch für die Begründetheit des Antrags eine entscheidende Weichenstellung (dazu sogleich).
5. Der Antrag ist im Übrigen zulässig.
Ja!
Mangels anderweitiger Angaben ist von der Zulässigkeit des Antrags auszugehen.
Bei Klausuren im einstweiligen Rechtsschutz solltest Du in der Zulässigkeit das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis und dort insbesondere folgende Punkte immer zumindest kurz ansprechen bzw. wenigstens andenken: (1) Vorheriger Antrag bei der Behörde erforderlich?
(2) Vorherige Erhebung der Klage erforderlich?
(3) Klage in der Hauptsache offensichtlich unzulässig?
6. Die Begründetheit des Antrags nach § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO setzt nur voraus, dass das Suspensivinteresse der Klägerin das öffentliche Vollzugsinteresse überwiegt.
Nein, das ist nicht der Fall!
Der Antrag nach § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO ist begründet, wenn
(1) die Anordnung der sofortigen Vollziehung (§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO) formell rechtswidrig ist und/oder
(2) die Abwägung zwischen dem privaten Suspensivinteresse (Aussetzungsinteresse) des Antragstellers und dem Vollzugsinteresse der Behörde ergibt, dass das Suspensivinteresse überwiegt.
Neben der Interessenabwägung musst Du zudem die formelle Rechtmäßigkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung (§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO) prüfen. Diese prüfst Du typischerweise als ersten Prüfungspunkt im Rahmen der Begründetheit.
7. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung erfolgte formell rechtmäßig. Sind für die nun noch vorzunehmende Interessenabwägung die Erfolgsaussichten der Hauptsache maßgeblich?
Ja, in der Tat!
Für die Interessenabwägung von Suspensiv- und Vollzugsinteresse ist eine summarische Prüfung über die Erfolgsaussichten der Hauptsache vorzunehmen: Entscheidend ist, ob der Verwaltungsakt, um dessen Vollziehung gestritten wird, sich als (voraussichtlich) rechtmäßig oder rechtswidrig erweist.
Prüfungsmaßstab des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO ist für das Gericht nur eine „summarische Prüfung“. Deshalb solltest Du immer benennen, dass eine summarische Prüfung der Hauptsache erfolgt. In der Klausurpraxis musst Du in rechtlicher Hinsicht trotzdem genau prüfen und zu einem eindeutigen Ergebnis kommen. De facto prüfst Du die Begründetheit der Anfechtungsklage.
8. Die Ordnungsverfügung der Stadt G müsste, damit sie rechtmäßig ist, zunächst auf einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage beruhen.
Ja!
Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, der aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) und dem Demokratieprinzip folgt, fordert, dass staatliches Handeln einer Ermächtigungsgrundlage bedarf. Dies gilt insbesondere im Bereich der Eingriffsverwaltung.
Die Ordnungsverfügung der Stadt G greift in die Rechte der L ein. Sie bedarf daher einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage. Diese findet sich hier in § 15 Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 12 LImSchG NRW.
Eine entsprechende Ermächtigungsgrundlage gibt es in einigen, aber nicht allen Bundesländern (z.B. § 15 S. 1 LImSchG Bbg, § 16 S. 1 LImSchG Bln, § 14 LImSchG Rh-Ph; vgl. auch § 24 S. 1 BImSchG).
§ 15 Abs. 1 S. 1 LImSchG NRW ermächtigt dazu anzuordnen, dass Zustände beseitigt werden, die dem LImSchG widersprechen widersprechen. Naheliegende Ermächtigungslage in diesem Fall wäre die polizei- und ordnungsrechtliche Generalklausel (im Ausgangsfall § 8 Abs. 1 PolG NRW). Die Vorschriften des LImSchG gehen dem PolG NRW jedoch als lex specialis vor bei „Verhalten von Personen, soweit dadurch schädliche Umwelteinwirkungen verursacht werden können“ (§ 1 Abs. 1 LImSchG NRW).
Bei der Ermittlung der richtigen Ermächtigungsgrundlage musst Du immer ganz besonders sorgfältig arbeiten. Wählst Du die falsche Ermächtigungsgrundlage aus, verändert sich das Prüfprogramm Deiner Begründetheitsprüfung.
9. Die Ordnungsverfügung ist formell rechtmäßig. Ist der Tatbestand der Ermächtigungsgrundlage (§ 15 Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 12 LImSchG NRW) erfüllt, wenn Tiere Lärm verursachen, der andere mehr als nur unerheblich belästigt?
Genau, so ist das!
Tatbestandlich setzt eine Ordnungsverfügung nach § 15 Abs. 1 S. 1 LImSchG voraus, dass Zustände bestehen, die dem LImSchG (oder den auf Grund des LImSchG erlassenen Rechtsvorschriften) widersprechen. Nach § 12 LImSchG sind Tiere so zu halten, dass niemand durch die hiervon ausgehenden Immissionen, insbesondere durch den von den Tieren erzeugten Lärm, mehr als nur geringfügig belästigt wird. Wenn also Tiere Lärm erzeugen, der jemanden mehr als nur geringfügig belästigt, ist der Tatbestand der Ermächtigungsgrundlage zum Erlass einer Ordnungsverfügung gemäß § 15 Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 12 LImSchG erfüllt.
10. Die Hunde bellen tags und nachts fast ununterbrochen, was durch Lärmprotokolle und Ortstermine bestätigt wird. Ist dies eine „mehr als nur geringfügige Belästigung“ (§ 12 LImSchG NRW)?
Ja, in der Tat!
§ 15 Abs. 1 S. 1 LImSchG NRW begründet eine Anordnungsbefugnis der Behörde für den Fall, dass Zustände dem LImSchG widersprechen. In Betracht kommt hier ein Widerspruch zu § 12 LImSchG, wonach Tiere so zu halten sind, dass niemand durch den Lärm mehr als nur geringfügig belästigt wird. Die „mehr als nur geringfügige Belästigung“ i.S.d. § 12 LImSchG ist ein unbestimmter Rechtsbegriff. Für die Bewertung der „mehr als nur geringfügigen Belästigung“ sind insbesondere zu berücksichtigen: Ortsüblichkeit, Tageszeit, Art und Dauer des Lärms, ggf. Grund der Tierhaltung (RdNr. 26). Es ist ein objektivierter Maßstab eines verständigen Durchschnittsmenschen anzulegen (RdNr. 32).
OVG NRW: Die Hunde bellen schon seit langer Zeit regelmäßig und dies auch insbesondere nachts. Die Einschätzung, dass das Empfinden eines Durchschnittsmenschen dadurch deutlich gestört ist, sei plausibel (RdNr. 45-50).
11. Ändert der Umstand, dass der Bauernhof in einem Dorfgebiet liegt, vor dem Hintergrund des § 5 Abs. 1 S. 2 BauNVO etwas an der Einstufung des Hundegebells als „mehr als geringfügige Belästigung“?
Nein!
Zwar haben im Dorfgebiet landwirtschaftliche Betriebe gemäß § 5 Abs. 1 S. 2 BauNVO Vorrang vor Wohnbebauung. Dies begründet aber keinen absoluten Vorrang. Hundegebell ist im Dorfgebiet grundsätzlich eher ortsüblich. Der Gebietscharakter ist aber nur eines der Kriterien zur Beurteilung der Zumutbarkeit der Belästigung. Hier wird auch für die dörfliche Lage der Grad der Zumutbarkeit überschritten: Das Gebiet dient zumindest auch dem Wohnen, und Betriebe müssen daher Rücksicht nehmen, insbesondere während der Nachtruhe (§ 9 LImSchG) (RdNr. 54f., 60). Zudem sei das nächtliche Bellen der Herdenschutzhunde schon keine typische mit dem Betrieb einhergehende Geräuschbelastung (RdNr. 57).
12. Die Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage (§ 15 Abs. 1 S. 1 LImSchG) sind erfüllt. Ist der Behörde auf Rechtsfolgenseite ein Ermessen eingeräumt?
Genau, so ist das!
Durch die Ermächtigungsgrundlage des § 15 Abs. 1 S. 1 LImSchG ist der Behörde Ermessen eingeräumt („kann“). Auf Rechtsfolgenseite muss die Behörde damit die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einhalten (§ 40 VwVfG). Wichtigste Ermessensgrenze ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Danach ist eine Maßnahme verhältnismäßig, wenn sie einem legitimen Zweck dient und zu dessen Erreichung geeignet, erforderlich und angemessen ist. Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit ist regelmäßig das Herzstück einer öffentlich-rechtlichen Klausur. Hier solltest Du den Sachverhalt ausschöpfen und einen Schwerpunkt setzen!
13. Die Verhältnismäßigkeit der Anordnung, die Herdenschutzhunde nachts in einem geschlossenen Gebäude unterzubringen, scheitert bereits am legitimen Zweck.
Nein, das trifft nicht zu!
Die Ordnungsverfügung verfolgt den Zweck, den von Art. 2 Abs. 2 S. 1 Alt. 2 GG gebotenen Gesundheitsschutz der Nachbarn zu realisieren. Diese beklagen seit einiger Zeit ihren desolaten Schlaf- und Gesundheitszustand durch das dauerhafte Hundebellen tags- und nachtsüber.
14. Die Maßnahme ist zur Erreichung dieses Zwecks auch geeignet. Ist die Maßnahme auch erforderlich?
Ja!
Eine Maßnahme ist erforderlich, wenn sie unter mehreren gleich geeigneten Mitteln das Mildeste darstellt.
Hier ist kein alternatives Mittel ersichtlich, das die Lärmbelästigungen durch das Hundegebell unterbinden und so den Gesundheitsschutz der Nachbarn genauso effektiv fördern könnte. Insbesondere trägt die Antragstellerin vor, die Herdenwachhunde können nicht so konditioniert werden, dass sie nur auf Bedrohung durch Wölfe reagieren (RdNr. 65).
In einer Klausur solltest Du im Rahmen der Erforderlichkeit bestenfalls mindestens ein alternatives, milderes Mittel vorschlagen und prüfen, ob dieses gleichermaßen geeignet ist, den legitimen Zweck zu erreichen. Hier kannst Du auch Deine Kreativität und Deinen Blick für die Praxis unter Beweis stellen.
15. Die Maßnahme müsste zuletzt auch angemessen sein. Hier ist abzuwägen zwischen dem Gesundheitsschutz der Nachbarn und Grundrechten der L.
Genau, so ist das!
Eine Maßnahme ist angemessen, wenn die Schwere des Eingriffs nicht außer Verhältnis zum verfolgten Zweck steht. Zu berücksichtigen sind hier insbesondere widerstreitende Grundrechte.
Es kommt eine Beeinträchtigung der Berufs(ausübungs)freiheit der L in Betracht (RdNr. 63ff.). Sie hält die Herdenschutzhunde, um die Weidentiere, die ihrem Landwirtschaftsbetrieb angehören, vor Wölfen zu schützen und damit – auch existenzgefährdenden – Verlusten ihres Tierbestandes vorzubeugen. OVG NRW: Der Einsatz der Herdenschutzhunde für den Schutz der Nutztiere vor Wölfen sei hier – jedenfalls nach den Darlegungen der L – nicht zwingend notwendig (RdNr. 66f.): L könne ihre Tiere nachts in einem Stall unterbringen oder Elektrozäune anbringen. Dass solche Maßnahmen unzumutbar wären, habe L nicht hinreichend dargelegt. Insbesondere wird der Einsatz der Hunde auch nicht vollständig untersagt, sondern nur nachts, sodass der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit nicht allzu schwer wiege und daher angemessen sei. Die Argumentation des OVG scheint nicht frei von Zweifeln: So erschwerte die topographische Lage von Ls Bauernhof auf einem Hügel die Errichtung ausreichend sicherer Elektrozäune. Zudem berücksichtigt das Gericht nicht hinreichend, dass gerade nachts der größte Schutzbedarf für die Weidetiere durch die Herdenschutzhunde besteht, da Wölfe dann am aktivsten sind. Mangels hinreichend substantiierten Vortrags der L geht das OVG aber von der Angemessenheit der Maßnahme aus (RdNr. 65ff.). Ob das OVG in einem möglichen Hauptsacheverfahren anders entscheiden wird, bleibt abzuwarten
16. Die Ordnungsverfügung ist folglich verhältnismäßig und somit insgesamt rechtmäßig. Nach summarischer Prüfung bestehen keine Erfolgsaussichten in der Hauptsache. Überwiegt allein deshalb das Vollzugsinteresse?
Nein, das trifft nicht zu!
Allein der Umstand, dass der Verwaltungsakt rechtmäßig ist und damit keine Erfolgsaussichten in der Hauptsache bestehen, führt nicht per se zum Überwiegen des Vollzugsinteresses. Es muss im Rahmen des Antrags nach § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO im Einzelfall ein besonderes öffentliches Interesse an einer sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts vorliegen. Dieses besteht hier im Schutz der Gesundheit der Nachbarn, sodass das Vollzugsinteresse überwiegt.
Vergiss bitte nicht am Ende Deiner Begründetheitsprüfung eines Antrags auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (§ 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO), das Vorliegen des Vollzugsinteresses abschließend zu prüfen.
17. Ls Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (§ 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO) ist mithin begründet.
Nein!
Wiederholung: Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO ist begründet, wenn (1) die Anordnung der sofortigen Vollziehung (§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO) formell rechtswidrig ist und/oder (2) die Abwägung zwischen dem privaten Suspensivinteresse (Aussetzungsinteresse) und dem behördlichen Vollzugsinteresse ergibt, dass das Suspensivinteresse überwiegt.
Weder ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung rechtswidrig, noch überwiegt hier das private Suspensivinteresse der L. Der Antrag nach § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO ist somit unbegründet und hat keinen Erfolg.
