+++ Sachverhalt (reduziert auf das Wesentliche)
Bundesland M möchte durch ein neues Gesetz (BüGemBeteilG) Gemeinden und Bürger an der Wertschöpfung von Windparks teilhaben lassen, um ihre Akzeptanz für die Energiewende zu steigern. Dafür sollen die Windenergieunternehmen Projektgesellschaften für die Bürger- und Gemeindenbeteiligung errichten.
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Einordnung des Falls
Pflicht zur Beteiligung von Anwohnern und standortnahen Gemeinden an Windparks im Grundsatz zulässig (BVerfG, Beschl. v. 23.03.2022 - 1 BvR 1187/17)
Die Jurafuchs-Methode schichtet ab: Das sind die 12 wichtigsten Rechtsfragen, die es zu diesem Fall zu verstehen gilt
1. Windenergieunternehmen U hält das BüGemBeteilG für verfassungswidrig. Kann U als Beschwerdeführerin über einen tauglichen Beschwerdegegenstand Verfassungsbeschwerde erheben?
Ja!
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, §§ 13 Nr. 8a, 90ff. BVerfGG. Beschwerdeführer kann jedermann sein, also jede grundrechtsfähige Person. Tauglicher Beschwerdegegenstand ist jeder Akt der öffentlichen Gewalt.
U ist eine juristische Person. Juristische Personen sind grundrechtsfähig, soweit die Grundrechte ihrem Wesen nach auf sie anwendbar sind (Art. 19 Abs. 3 GG). U ist daher tauglicher Beschwerdeführer. Beschwerdegegenstand ist das BüGemBeteilG, als Gegenstand der Gesetzgebung ein tauglicher Akt der öffentlichen Gewalt. U kann Verfassungsbeschwerde erheben.
U wendet sich gegen (1) die Pflicht zur Errichtung der Projektgesellschaft, (2) die Pflicht zur wirtschaftlichen Beteiligung der anliegenden Gemeinden und Bürger, (3) die Beschneidung der unternehmerischen Entscheidungsfreiheit zu alternativen Teilhabemöglichkeiten.
In Deiner Klausur könnte noch das Problem auftauchen, ob das BVerfG entscheiden kann, ohne den EuGH anzurufen. Dies ist aber deshalb möglich, da das BüGemBeteilG kein zwingendes Unionsrecht umsetzt: das Unionsrecht gibt den Mitgliedsstaaten keine bestimmte Politik zur Energiewende vor (RdNr. 39).
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2. U muss auch beschwerdebefugt sein. Sie rügt die Verletzung ihrer Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG), Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) und des allgemeinen Gleichbehandlungssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG). Ist U möglicherweise in diesen Grundrechten verletzt?
Genau, so ist das!
Zulässigkeitsvoraussetzung einer Verfassungsbeschwerde ist, dass der Beschwerdeführer beschwerdebefugt ist. Das ist der Fall, wenn er darlegen kann, dass er möglicherweise in eigenen Grundrechten verletzt ist.
Es erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, dass U durch die neuen Reglungen in ihrer Eigentums- und Berufsfreiheit verletzt ist. Hinsichtlich der abgabenrechtlichen Belastungsgleichheit erscheint auch eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG möglich (RdNr. 32).
Mit der Berufung auf Art. 3 Abs. 1 GG wollte U außerdem rügen, dass es gegen den Gleichheitssatz verstoße, dass das BüGemBeteilG nur Betreiber von Windenergieanlagen verpflichte, nicht aber Betreiber anderer Energieanlagen. Das BVerfG verneinte hier die Beschwerdebefugnis: U hatte nicht substantiiert dargelegt, dass Windenergiebetreiber und Betreiber anderer Energieanlagen vergleichbar seien, insbesondere hinsichtlich der Akzeptanzprobleme (RdNr. 30f).
3. U will in M Windparks errichten und hat die erforderlichen Genehmigungen beantragt, aber noch nicht erhalten. Ist sie selbst, unmittelbar und gegenwärtig in den möglicherweise betroffenen Grundrechten verletzt?
Ja, in der Tat!
Voraussetzung für die Beschwerdebefugnis ist nicht nur, dass der Beschwerdeführer substantiiert die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung darlegt, sondern auch, dass die Maßnahme den Beschwerdeführer selbst, gegenwärtig und unmittelbar betrifft. U ist selbst betroffen, wenn sie persönlich beeinträchtigt ist. U ist gegenwärtig betroffen, wenn sie schon und noch beeinträchtigt ist. U ist unmittelbar betroffen, wenn es dazu keines weiteren Vollzugsaktes bedarf.
U ist selbst betroffen, da sie in M Windanlagen errichten will, also vom BüGemBeteilG verpflichtet wird (RdNr. 33). U ist unmittelbar betroffen, weil sich die Verpflichtungen direkt aus dem Gesetz ohne Umsetzungsakt ergeben (RdNr. 34). U ist auch gegenwärtig betroffen: zwar hat sie bisher die Genehmigungen nur beantragt und noch nicht erhalten. Das BüGemBeteilG zwingt U aber bereits jetzt zu nicht mehr zu korrigierbaren Dispositionen, z.B. um den Informationspflichten und Ausschreibungspflichten rechtzeitig nachzukommen (RdNr. 35). U ist selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen und somit beschwerdebefugt.
4. Da U vor Anrufung des BVerfG keine Klage beim Verwaltungsgericht eingereicht hatte, genügt die Verfassungsbeschwerde dem Subsidiaritätsgrundsatz nicht und ist daher unzulässig.
Nein!
Der (ungeschriebene) Grundsatz der Subsidiarität besagt, dass die Verfassungsbeschwerde erst nach erfolglosem Ergreifen aller prozessualen Möglichkeiten in Frage kommt und der Beschwerdeführer bereits im einfachen Rechtsschutz zu möglichen Grundrechtsverletzungen vorgetragen haben muss. Vom Grundsatz der Subsidiarität gibt es Ausnahmen bei Unzumutbarkeit oder wenn sich nur verfassungsrechtliche Fragen stellen. Entscheidend ist, ob eine fachgerichtliche Klärung zur Vermeidung der Grundrechtsverletzung erforderlich ist, oder nicht (RdNr. 37).
Die Beurteilung des BüGemBeteilG wirft allein spezifisch-verfassungsrechtliche Fragen auf, die das BVerfG ohne vorherige Beteiligung der Fachgerichte beantworten kann (RdNr. 38). Die angegriffenen Vorschriften müssen vorher nicht ausgelegt oder angewandt werden. Es greift also eine Ausnahme von Grundsatz der Subsidiarität. Auch ohne Ausschöpfung aller prozessualen Möglichkeiten ist Us Verfassungsbeschwerde zulässig.
5. Die Verfassungsbeschwerde ist begründet, soweit U in ihren Grundrechten verletzt ist. U könnte, erstens, in ihrer Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) verletzt sein. Greift das BüGemBeteilG in Us Berufsfreiheit ein?
Genau, so ist das!
Die Berufsfreiheit schützt einheitlich die freie Wahl und Ausübung eines Berufes, also einer auf Dauer angelegten Tätigkeit zur Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage. Eine Ausprägung der Berufsfreiheit ist die Unternehmensfreiheit, also die freie Führung von Unternehmen, freie Vertragsgestaltung, freie wirtschaftliche Verwertung der Erträge (RdNr. 43). Ein Eingriff in die Berufsfreiheit ist jede staatliche Verkürzung des Schutzbereichs mit berufsregelnder Tendenz.
Der Betrieb von Windparks ist eine berufliche Tätigkeit i.S.d. Art. 12 Abs. 1 GG, die davor geschützt ist, dass der Staat sie unterbindet oder beschränkt. Das BüGemBeteilG beeinflusst die Berufsausübung nicht nur mittelbar, sondern hat unmittelbar berufsregelnde Tendenz, da es Windparkbetreibern die Gründung einer Projektgesellschaft und die Beteiligung der Anlieger zu mindestens 20% bzw. ihre Abfindung durch eine Abgabe vorschreibt (RdNr. 47ff). Diese Pflichten sind bußgeldbewährt. Das BüGemBeteilG greift also in Us Berufsfreiheit ein.
6. Der Eingriff kann verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein, wenn das BüGemBeteilG selbst formell und materiell verfassungsgemäß ist. Hat grundsätzlich der Bund die Gesetzgebungskompetenz?
Nein, das trifft nicht zu!
Ein Gesetz ist nur dann formell verfassungsgemäß, wenn die gesetzgebende Körperschaft gesetzgebungsbefugt war. Grundsätzlich haben die Länder die Gesetzgebungskompetenz (Art. 70 Abs. 1 GG), es sei denn das Grundgesetz verleiht sie dem Bund. Zu unterscheiden ist zwischen ausschließlicher (Art. 71 GG), konkurrierender (Art. 72 GG) und ungeschriebener Bundesgesetzgebungskompetenz. Hat der Bund die ungeschriebene oder ausschließliche Gesetzgebungsbefugnis, dürfen die Länder keine eigenen Gesetze in diesem Bereich erlassen. Hat der Bund die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis, dürfen die Länder in diesem Bereich grundsätzlich dann Gesetze erlassen, soweit und solange der Bund keine Reglung getroffen hat.
7. Das BüGemBeteilG unterfällt der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG).
Ja!
Ob das BüGemBeteilG einer Bundesgesetzgebungskompetenz unterfällt, wird anhand von Reglungsgegenstand, Normzweck, Verfassungstradition, Wirkung und Adressat der Norm bestimmt (RdNr. 56). Hierfür ist der klassische Auslegungskanon anwendbar.
Das BüGemBeteilG regelt die Gründung und Ausgestaltung einer Projektgesellschaft zum Betrieb von Windenergieanlagen. Daher unterfällt es dem Recht der (Energie)Wirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, also der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes (RdNr. 54).
Das BüGemBeteilG unterfällt nicht dem Recht der Raumordnung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG) oder dem Bodenrecht (Art .74 Abs. 1 Nr. 18 GG). Beide Gebiete erfassen übergeordnete und überfachliche Planung für Grund und Boden. Das BüGemBeteilG enthält aber keine übergeordneten Reglungen für weitere Planungsebenen und keine Lösungen für bodenrechtliche Spannungslagen (RdNr. 70f).
8. Das BüGemBeteilG sieht vor, dass Windparkunternehmen den Bürgern und Gemeinden statt der Gesellschaftsbeteiligung eine Abgabe zahlen können. Handelt es sich dabei um eine Steuer, und damit um Bundesgesetzgebungskompetenz?
Nein, das ist nicht der Fall!
Steuern (Art. 105 GG) begründen eine Gemeinlast zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe, die allen auferlegt wird und unabhängig von einer individuellen Gegenleistung oder Zweckbindung erhoben wird (RdNr. 73). Daneben gibt es nichtsteuerliche Abgaben wie (1) Beiträge, (2) Gebühren und (3) solche Abgaben, die wegen unterscheidungskräftiger Merkmale nicht mit Steuern konkurrieren (z.B. zum Ausgleich einer Belastung) (RdNr. 73). Steuern liegen in der alleinigen Bundeskompetenz, nichtsteuerliche Abgaben werden nach den allgemeinen Regeln der Art. 70ff. GG beurteilt.
Die Abgabe an die Bürger und Gemeinden dient der Steigerung der Akzeptanz der Windenergie. Da die Abgabe dazu dient, die gemeindliche Teilhabe an der Windenergie-Wertschöpfung sicherzustellen (RdNr. 77), ist sie zweckgebunden und damit eine nichtsteuerliche Abgabe. Die Gesetzgebungskompetenz richtet sich nach den Art. 70ff GG und damit ebenfalls nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (RdNr. 80).
Die Abgabe der Unternehmen an die Gemeinden soll z.B. das Ortsbild aufwerten oder Kultureinrichtungen fördern (RdNr. 76).
9. Das BüGemBeteilG unterfällt der konkurrierenden Bundesgesetzgebung. Hat der Bund durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) eine abschließende Reglung für das Energiewirtschaftsrecht getroffen und somit Sperrwirkung entfaltet?
Nein, das trifft nicht zu!
Das Land M kann nur Reglungen zur Energiewirtschaft treffen, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz keinen Gebrauch gemacht hat. Der Bund hat von der Kompetenz abschließend Gebrauch gemacht, wenn er die Materie erschöpfend und lückenlos geregelt hat (RdNr. 82). Das könnte mit dem EEG der Fall sein.
Auch der Normzweck des EEG ist der Ausbau erneuerbarer Energien und die Verbesserung der Akzeptanz in der Bevölkerung hierfür. Hierfür gewährt das EEG Unternehmen für den Betrieb von Windkraftanlagen Subventionen und sieht Bürgerenergiegesellschaften vor, die die Anlieger an der Wertschöpfung beteiligen sollen (RdNr. 91). Die Länder können darüber hinaus aber weitere Maßnahmen ergreifen, solange sie nicht unmittelbar die bundesgesetzliche Reglung berühren (RdNr. 92). Der Bund hat durch das EEG keine abschließende Reglung getroffen. M hat für das BüGemBeteilG die Gesetzgebungskompetenz.
10. Das BüGemBeteilG muss auch materiell verfassungsgemäß sein. Dafür muss es insbesondere verhältnismäßig sein. Verfolgt es mit der Förderung der Akzeptanz für erneuerbare Energien einen legitimen Zweck?
Ja!
Die Maßnahme ist nur verhältnismäßig, wenn sie einen legitimen Zweck verfolgt und hierfür auch geeignet, erforderlich und angemessen ist. Legitimer Zweck sind alle öffentlichen Interessen.
Das BüGemBeteilG sieht vor, dass die Anlieger von Windparks an der Windenergiewertschöpfung teilhaben und dient somit dem Zweck, die Akzeptanz für Windenergieanlagen zu verbessern (RdNr. 100f). Dies dient dem übergeordneten Zweck der Förderung der Windenergie in M und damit den verfassungsrechtlich anerkannten, öffentlichen Interessen (1) Klimaschutz (Art. 20a GG), (2) Sicherung der Stromversorgung und (3) der Schutz zukünftiger Freiheitsrechte (Art. 2 Abs. 2 S. 1, 14 Abs. 1 GG) vor den nachteiligen Folgen des Klimawandels (RdNr. 103). Damit verfolgt das BüGemBetrilG einen legitimen Zweck.
11. Die Reglungen des BüGemBeteilG geeignet und erforderlich, um diesen legitimen Zweck zumindest zu fördern.
Genau, so ist das!
Eine Maßnahme ist geeignet, wenn die Möglichkeit besteht, die Zweckerreichung zu fördern. Sie ist erforderlich, wenn es keine milderen, gleich geeigneten Mittel zur Zweckerreichung gibt. Hier hat der Gesetzgeber einen Einschätzungs- und Prognosespielraum (RdNr. 110, 125)
Die fehlende Akzeptanz des Windkraftausbaus in M liege vor allem daran, dass Eingriffe in das Landschaftsbild nicht damit ausgeglichen werden, dass die Wertschöpfung in der Region bleibt (RdNr. 112). Der Gesetzgeber durfte davon ausgehen, dass das BüGemBeteilG die Akzeptanz steigern würde (RdNr. 118), da dies durch Umfrageergebnisse und andere Erfahrungen gestützt wird (RdNr. 113). Der Gesetzgeber konnte auch davon ausgehen, dass die verbesserte Akzeptanz zu einem Ausbau der Windenergie und damit zum Grundrechtsschutz, Klimaschutz und Stromversorgung beitragen würde (RdNr. 120) Die Maßnahme ist also geeignet. In der Erforderlichkeit ist nicht einzugehen auf Alternativen zur Windenergie, um Klimaschutz, Grundrechtsschutz und Stromversorgung sicherzustellen, da diese für U keine milderen Mittel wären (RdNr. 126). Ein milderes Mittel wäre zum Beispiel die unmittelbare Geldzahlung an Gemeinden statt der vorrangigen gesellschaftsrechtlichen Beteiligung. Diese Maßnahme hätte aber nicht die gleiche Wirkung, da Windenergie vor allem dort akzeptiert werde, wo die Anlagen in bürgerschaftlicher Verantwortung betrieben werden (RdNr. 127, 130). Damit ist das BüGemBeteilG erforderlich.
12. Die Maßnahmen des BüGemBeteilG sind angemessen und damit verhältnismäßig.
Ja, in der Tat!
Eine Maßnahme ist angemessen, wenn die Schwere des Eingriffs nicht außer Verhältnis steht zu Gewicht und Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe.
Der Eingriff des BüGemBeteilG in die Berufsfreiheit ist beträchtlich: Erstens wegen der Beeinträchtigung der unternehmerischen Gestaltungsfreiheit durch die Pflicht zur Gründung einer Projektgesellschaft. Zweitens wegen der Gewinnminderung durch die Pflicht zur wirtschaftlichen Beteiligung der Gemeinden und Bürger (RdNr. 135ff). Der Gesetzgeber verfolgt aber auch hochrangige und gemeinwohlbedeutende Ziele von Verfassungsrang (RdNr. 140ff). Außerdem hat der Gesetzgeber den legitimen Zwecken nicht einseitig Vorrang gegeben, sondern die Interessen mit einer Pflicht zur Abgabe von 20%-Anteilen ausgeglichen und Alternativen vorgesehen, wie die Gesellschaftsbeteiligung umgangen werden und anders ausgeglichen werden kann (RdNr. 155f). Der Eingriff ist den Unternehmen also zumutbar. Die Maßnahmen sind angemessen.
Im Originalfall war allein eine bestimmte Informationspflicht unangemessen und damit unverhältnismäßig (RdNr. 157), da die unternehmerischen Belastungen aus der Pflicht den Unternehmen nicht zumutbar seien. Insoweit war die Klage begründet.In der Klausur wären noch die Art. 3, 14 I GG anzusprechen!
