+++ Sachverhalt (reduziert auf das Wesentliche)

Jurafuchs Illustration zum Berliner Mietendeckel (BVerfGE 157-223): Das Land Berlin - der Berliner Bär - wollte Mietern Mieterhöhungen verbieten. Das ist verfassungswidrig.
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streitig (herrschende Meinung vs. starke Mindermeinung)

Im Bundesland Berlin steigen die Mieten immer weiter an. Das Abgeordnetenhaus beschließt daher ein Gesetz zur Regulierung des Wohnungsmarkts (MietenWoG), das die Miethöhen für die nächsten fünf Jahre "einfriert" und die Mieten auf eine gesetzlich bestimmte Maximalhöhe herabsetzt.

Einordnung des Falls

Im Bundesland Berlin steigen die Mieten immer weiter an. Das Abgeordnetenhaus beschließt daher ein Gesetz zur Regulierung des Wohnungsmarkts (MietenWoG), das die Miethöhen für die nächsten fünf Jahre „einfriert“ und die Mieten auf eine gesetzlich bestimmte Maximalhöhe herabsetzt. Das Bundesverfassungsgericht erklärt das Gesetz für verfassungswidrig, da es bereits an der fehlenden Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlins scheitert. Wir haben euch den Fall in der Jurafuchs App aufbereitet. Euch erwartet: Detaillierter Aufbau der abstrakten Normenkontrolle und Erläuterungen zur Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern.

Dieser Fall lief bereits im 1./2. Juristischen Staatsexamen in folgenden Kampagnen
Examenstreffer 2021
Examenstreffer Thüringen 2021

Die Jurafuchs-Methode schichtet ab: Das sind die 17 wichtigsten Rechtsfragen, die es zu diesem Fall zu verstehen gilt

1. Zwei Bundestagsfraktionen halten das MietenWoG für verfassungswidrig. Ist eine Fraktion an sich berechtigt beim BVerfG einen Antrag zur abstrakten Normenkontrolle zu stellen (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76ff. BVerfGG)?

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Nein, das trifft nicht zu!

Antragsberechtigt im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle sind nicht die Fraktionen, sondern die Bundesregierung, die Landesregierungen oder ein Viertel der Mitglieder des Bundestags (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76ff. BVerfGG). Die Fraktionen als solche sind daher nicht antragsberechtigt. Im vorliegenden Fall hatten zudem zwei Gerichte, die in laufenden Gerichtsverfahren von der Verfassungswidrigkeit des MietenWoG überzeugt waren, dem BVerfG die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes vorgelegt (Richtervorlage (Art. 100 Abs. 1 GG i.V.m. §§ 13 Nr. 11, 80 BVerfGG)).

2. Die 284 Abgeordneten aus CDU/CSU und FDP stellen gemeinsam mehr als ein Viertel der Mitglieder des Bundestags. Sind sie damit antragsberechtigt zur abstrakten Normenkontrolle?

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Ja!

Maßgebend für die Berechnung des Quorums ist – in Anknüpfung an Art. 121 GG – die sich aus § 1 Abs. 1 S. 1 BWahlG ergebende gesetzliche Mitgliederzahl des Deutschen Bundestages zum Zeitpunkt der Antragstellung. Die 284 Antragsteller repräsentieren mehr als ein Viertel der insgesamt 709 Mitglieder des 19. Deutschen Bundestages (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76ff. BVerfGG).

3. Ist das MietenWoG zulässiger Antragsgegenstand i.R.d. abstrakten Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76ff. BVerfGG)?

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Genau, so ist das!

Zulässiger Antragsgegenstand einer abstrakten Normenkontrolle ist Bundesrecht oder Landesrecht, also jedes materielle Gesetz, das zum Zeitpunkt der Antragstellung noch Rechtswirkungen entfaltet. Zum Zeitpunkt der Antragstellung waren die Regelungen des MietenWoG bereits erlassen und in Kraft.

4. Die Abgeordneten halten das MietenWoG für nichtig. Stützen sie ihre abstrakte Normenkontrolle damit auf einen zulässigen Antragsgrund (§ 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG)?

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Ja, in der Tat!

Der Antrag ist nur zulässig, wenn der Antragsteller das Gesetz für nichtig hält (§ 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG). Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG hingegen lässt als Antragsgrund "Meinungsverschiedenheiten oder Zweifel" genügen. Da die Abgeordneten das Gesetz für nichtig halten, ist ein zulässiger Antragsgrund nach beiden Normen gegeben. Nach e.A. ist § 76 BVerfGG extensiv auszulegen, wonach auch bloße Zweifel ein "für nichtig halten" begründen können. Nach a.A. ist § 76 BVerfGG teilnichtig, soweit höhere Zulässigkeitsanforderungen als in Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG statuiert werden. Denkbar wäre auch, in § 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG eine zulässige Konkretisierung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG zu sehen.

5. Die Antragsteller müssten ein objektives Klarstellungsinteresse haben. Müssen die Abgeordneten dabei die Verletzung eigener Rechte geltend machen?

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Nein!

Die abstrakte Normenkontrolle ist eine objektive Verfahrensart, bei der es nicht auf die Verletzung eigener Rechte ankommt. Sie setzt lediglich ein objektives Klarstellungsinteresse voraus. Dieses ist indiziert, wenn ein auf das Grundgesetz in besonderer Weise verpflichtetes Organ oder Organteil von der Unvereinbarkeit der Norm mit höherrangigem Bundesrecht überzeugt ist und eine diesbezügliche Feststellung beim Bundesverfassungsgericht beantragt. Es entfällt, wenn von der zur Prüfung gestellten Norm unter keinem denkbaren Gesichtspunkt mehr Rechtswirkungen ausgehen können. Die Abgeordneten hatten mithin auch ohne Verletzung ihrer eigenen Rechte ein objektives Klarstellungsinteresse.

6. Ist der Antrag auf abstrakte Normenkontrolle begründet, soweit die angegriffene Norm gegen höherrangiges Recht verstößt, also formell und bzw. oder materiell verfassungswidrig ist?

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Genau, so ist das!

Richtig. Wird vor dem BVerfG die abstrakte Normenkontrolle hinsichtlich eines Landesgesetzes beantragt, ist der Antragsgegenstand sowohl auf seine Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz als auch auf seine Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht zu überprüfen. Ein Gesetz kann nur dann verfassungsgemäß sein, wenn es vom zuständigen Normgeber erlassen wurde.

7. Ausgangspunkt für die Prüfung der Gesetzgebungskompetenz ist Art. 70 Abs. 1 GG. Haben die Länder die Gesetzgebungskompetenz, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund die Befugnis dazu verleiht?

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Ja, in der Tat!

Wegen der schieren Menge der Kompetenztitel des Bundes (Art. 71ff. GG) haben die Länder trotz dieses Regel-Ausnahmeverhältnisses lediglich eine sog. Residualkompetenz (RdNr. 97). Aus Art. 70 Abs. 1 GG ergibt sich, dass in umgekehrter Reihenfolge erst die Titel der ausschließlichen, dann der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen des Bundes aus Art. 72ff. GG zu prüfen sind. Nur wenn keine ausschließliche Bundeskompetenz bzw. im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung keine verbleibende Ermächtigung der Länder durch den Bund besteht, ist den Ländern der Weg zum Erlass von Gesetzen eröffnet (sog. Subtraktionsmethode) (RdNr. 82ff., 97).

8. Von der Ausnahme des Art. 109 Abs. 4 GG einmal abgesehen: Enthält das Grundgesetz eine vollständige Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten entweder auf den Bund oder die Länder?

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Ja!

BVerfG: Doppelzuständigkeiten sind den Kompetenznormen fremd und wären mit ihrer Abgrenzungsfunktion unvereinbar. Das Grundgesetz grenzt die Gesetzgebungskompetenzen insbesondere mit Hilfe der Kataloge in Art. 73 GG (ausschließliche Gesetzgebung des Bundes) und Art. 74 GG (konkurrierende Gesetzgebung) durchweg alternativ voneinander ab. Auch wenn die Materie eines Gesetzes Bezug zu verschiedenen Sachgebieten aufweist, die teils dem Bund, teils den Ländern zugewiesen sind, besteht deshalb die Notwendigkeit, sie dem einen oder anderen Kompetenzbereich zuzuweisen (RdNr. 81).

9. Spricht bei der Auslegung von Kompetenztiteln eine Vermutung für die Zuständigkeit der Länder?

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Nein, das ist nicht der Fall!

BVerfG: Aus der Regelungstechnik der Art. 30 und 70 Abs. 1 GG folge keine Zuständigkeitsvermutung für die Länder. Eine solche Vermutung widerspreche der Systematik der Kompetenzverteilung sowie deren umfassender Justitiabilität (RdNr. 82). Wie alle Zuständigkeitsvorschriften des Grundgesetzes gelten die Art. 70ff. GG "strikt", ihre Auslegung dürfe weder extensiv noch restriktiv erfolgen (RdNr. 102). Die Auslegung der Kompetenztitel folgt den allgemeinen Regeln der Verfassungsinterpretation. Welcher Materie eine Regelung zuzuordnen ist, bemisst sich dabei nach ihrem objektiven Regelungsgehalt, der Staatspraxis und der Regelungstradition (RdNr. 98ff., 111ff.).

10. Ist das MietenWoG öffentlich-rechtlicher Natur und fällt damit aus dem Gegenstand des Kompetenztitels des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG (Bürgerliches Recht) der konkurrierenden Kompetenz des Bundes (Art. 72 Abs. 1 GG) heraus?

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Nein, das trifft nicht zu!

Für die Zuordnung einer Regelung zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG ist entscheidend, ob durch die Vorschrift Privatrechtsverhältnisse geregelt werden, also die Rechtsverhältnisse zwischen Privaten und die sich aus ihnen ergebenden Rechte und Pflichten. BVerfG: Bürgerliches Recht im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG sei nicht als Gegensatz zum öffentlichen Recht zu verstehen. Auch Regeln, die zum öffentlichen Recht gehören, könnten daher dem Anwendungsbereich von Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG unterfallen (RdNr. 111). Der Zuordnung eines Instruments zum Zivilrecht oder zum öffentlichen Recht kommt insoweit keine ausschlaggebende Bedeutung zu (RdNr. 140).

11. Ergibt sich die Kompetenz des Landes Berlin aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG a.F. ("Wohnungswesen"), die mit der Föderalismusreform durch Streichung in die Kompetenz der Länder überging?

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Nein!

Nach einer verbreiteten Ansicht habe das Mietpreisrecht seit dem 1. Weltkrieg stets zum „Wohnungswesen“ gehört, einem Titel, der 2006 aus dem GG gestrichen wurde. Da die Reform zum Ziel gehabt habe, die Kompetenzen der Länder zu erweitern, seien diese seither zuständig. Anderer Ansicht ist das BVerfG: Der frühere Titel habe jedenfalls im Zeitpunkt seiner Änderung durch die Föderalismusreform vor allem die Wohnraumbewirtschaftung, die Wohnungsbauförderung und den sozialen Wohnungsbau umfasst. Die Festlegung der höchstzulässigen Miete für frei finanzierten Wohnraum sei 2006 nicht (mehr) darunter, also auch nicht an die Länder, gefallen (RdNr. 178ff.).

12. Fällt die Regulierung von Miethöhen als Gegenstand des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG (Bürgerliches Recht) in den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 72 Abs. 1 GG)?

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Genau, so ist das!

Ergeben sich die – synallagmatischen – Pflichten zwischen Vermieter und Mieter aus einem privatautonomen, d.h. frei angebahnten und abgeschlossenen Mietvertrag, gehe es um ein bürgerlich-rechtliches Rechtsverhältnis (RdNr. 113). Auch bei der bundesweiten Mietpreisbremse (§§ 556ff. BGB) sei die Kompetenz insoweit auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG gestützt worden. Hier wie dort würden Verabredungen zum Nachteil des Mieters unwirksam, hier wie dort müsse der Mieter die Rechtsfolgen der Unwirksamkeit gegenüber dem Vermieter grundsätzlich selbst durchsetzen (RdNr. 169). Unter dem MietenWoG behalte das Mietverhältnis insgesamt sein bürgerlich-rechtliches Gepräge.

13. Sind Regelungen, die der Landesgesetzgeber im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung erlässt, stets verfassungswidrig?

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Nein, das trifft nicht zu!

Ausweislich Art. 72 Abs. 1 GG haben die Länder die Gesetzgebungskompetenz, "solange und soweit" der Bund von ihr keinen Gebrauch gemacht hat. Belässt der Bundesgesetzgeber den Ländern also einen Gestaltungsspielraum, können diese tätig werden. Entscheidend ist, ob der Bundesgesetzgeber einen Bereich abschließend geregelt hat. Ob ein Bereich durch Bundesgesetz abschließend geregelt ist, ergibt sich aus dem Regelungsgegenstand und den jeweiligen Gesetzesbegründungen. Eine offene Regelung wird durch Regelungsvorbehalte, Öffnungsklauseln oder Ermächtigungsvorschriften indiziert (RdNr. 148ff.).

14. Ist das Mietpreisrecht in den §§ 556ff. BGB abschließend geregelt?

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Ja!

BVerfG: Mit den §§ 556ff. BGB habe der Gesetzgeber ein ausdifferenziertes Regelungssystem geschaffen. Die häufigen Reformen gerade auch der 2010er Jahre (Stichwort Mietpreisbremse) und fehlende Regelungsvorbehalte oder Öffnungsklauseln machten deutlich, dass es sich um abschließende Regelungen handele (RdNr. 148ff.). Darüber hinaus habe der Bundesgesetzgeber sich ("was denkbar gewesen wäre") bei der Miethöhe weder auf bloße Zielvorgaben noch Mindestregelungen beschränkt (RdNr. 150). Insbesondere die in § 556d Abs. 2 BGB normierte Ermächtigung der Länder ändere nichts an der Sperrwirkung, denn hierdurch sei den Ländern kein inhaltlicher Gestaltungsspielraum eröffnet (RdNr. 159).

15. Lassen sich die Regelungen des MietenWoG auf den Kompetenztitel der konkurrierenden Gesetzgebung des „Recht der Wirtschaft“ aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG stützen?

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Nein, das ist nicht der Fall!

BVerfG: Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG hat gegenüber kompetenziellen Spezialregelungen innerhalb und außerhalb des Katalogs von Art. 74 GG (lediglich) die Funktion eines subsidiären Auffangtatbestands. Die Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Wirtschaft ist nur einschlägig, wenn der Regulierungsansatz des Gesetzgebers im Kern darauf zielt, Fragen der wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen, der wirtschaftlichen Organisation und der Abläufe zu optimieren, es also um wirtschaftliches Leben als solches geht und nicht außerökonomische Ziele im Vordergrund stehen. Die Regeln zur höchstzulässigen Miete verfolgen aber gerade außerökonomische Ziele.

16. Ist der Berliner Mietendeckel (MietenWoG) außerhalb der Gesetzgebungskompetenz des Landes ergangen und damit verfassungswidrig?

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Ja, in der Tat!

Berlin hatte versucht, dem bürgerlich-rechtlichen Mietpreisrecht der §§ 556ff. BGB ein öffentlich-rechtliches Mietpreisrecht zur Seite zu stellen. Manche Stimmen hielten dies mit Blick auf die Wohnraumzwangswirtschaft in Deutschland seit dem 1. Weltkrieg für formell zulässig. Demgegenüber stellte das BVerfG auf die jüngere Verfassungsgeschichte ab: Spätestens zum Zeitpunkt der Föderalismusreform I habe die Regulierung von Mietpreisen am freien Wohnungsmarkt zum "Bürgerlichen Recht" gehört. Das GG kenne keine Zuständigkeitsvermutung für die Länder. Durch die §§ 556ff. BGB habe der Bundesgesetzgeber von der konkurrierenden Zuständigkeit abschließend Gebrauch gemacht.

17. Hat das BVerfG das MietenWoG wegen Verfassungswidrigkeit mangels Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin für nichtig erklärt?

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Ja!

Stellt das BVerfG die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes fest, erklärt es dieses ex tunc für nichtig (§§ 78 S, 1, 95 Abs. 3 S. 1 BVerfGG). Das BVerfG kann ein Gesetz auch als für mit dem GG unvereinbar erklären (vgl. § 31 Abs. 2 S. 2 und 3 BVerfGG), v.a. um Spielräume des Gesetzgebers und Grundrechte zu schützen. Dann besteht das Gesetz für eine Übergangszeit fort. Hier hat das BVerfG das MietenWoG für nichtig erklärt; für eine Unvereinbarkeitserklärung bestehe kein Anlass (RdNr. 186f.). Angesichts der erheblichen Folgen der Nichtigkeit (Nachzahlungen vieler Mieter) wäre zumindest eine Begründung des BVerfG zur Rechtsfolge wünschenswert gewesen.

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Tigerwitsch

Tigerwitsch

28.4.2021, 07:45:11

Danke für die sehr schnelle Aufarbeitung! 👍🏻😊

JNEUD

Jonas Neudecker

29.4.2021, 08:57:04

Angesichts der vielen Kritiken gerade auch von Verfassungsrechtlern wäre vlt eine etwas differenziertere Darstellung und nicht ein reines Wiedergeben der Meinung des zweiten Senats wünschenswert gewesen.

Wendelin Neubert

Wendelin Neubert

1.5.2021, 15:43:33

Lieber Jonas Neudecker, danke für deine Anregung. In der Tat wollen wir hier noch mehr Input als Vertiefungshinweise aufnehmen. Aktuell findest du dahingehende differenzierte Meinungen zum Thema in den Fundstellen. Es ist allerdings anzuerkennen, dass - unabhängig von der Frage nach der politischen Berechtigung der Zielsetzung des Mietendeckels - die ganz überwiegende Mehrheit der Verfassungsrechtler:innen in Deutschland von Anfang an von der formellen Verfassungswidrigkeit des Berliner Mietendeckels überzeugt war. Beste Grüße - Wendelin von Jurafuchs

Wendelin Neubert

Wendelin Neubert

1.5.2021, 15:46:08

P.S. In Bezug auf die Frage nach der Rechtsfolge der Verfassungswidrigkeit des Mietendeckels hatten wir im Übrigen im letzten Hinweistext einen Vertiefungshinweis aufgenommen.

KI

KingInTheNorth

28.10.2021, 09:33:41

Als Zwischeneinschub wurde erwähnt, dass das GG die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern vollständig regelt. Allerdings gibt es doch auch die ungeschriebenen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes (kraft Sachzusammenhangs etc.). Ist der Einschub unvollständig, oder verwechsele ich etwas?

Lukas_Mengestu

Lukas_Mengestu

28.10.2021, 10:15:21

Hi KingInTheNorth, du irrst Dich keineswegs. In der Tat gibt es sog. "ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen". Hier unterscheidet man drei verschiedene Arten der ungeschriebenen Gesetzgebungskompetenzen: a) kraft Natur der Sache (sachlogische Gründe): Bundessymbole, nationale Feiertage (Art. 22 GG u. BVerfGE 3, 407, 422) b) kraft Annex ("geht in die Tiefe"): Gefahrenabwehr im wirtschafts- und Gewerberecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG), obwohl Gefahrenabwehr eigentlich Ländersache ist c)Kraft Sachzusammenhang ("geht in die Breite"): Wahlwerbung im Rundfunk, obwohl Rundfunkrecht Ländersache ist. (aus Art. 21 Abs. 3 GG ableitbar, BVerfGE 12, 205 (240)). Der Begriff der ungeschriebenen Kompetenz ist allerdings nicht ganz präzise. Treffender könnte man diese als "stillschweigend mitgeschriebene Gesetzgebungskompetenz" bezeichnen, denn auch wenn sie nicht explizit im Grundgesetz als Kompetenztitel erwähnt werden, so ergeben sie sich aus dem geschriebenen Verfassungsrecht mit den gängigen Auslegungsmethoden (Wortlaut, Systematik, Telos, Entstehungsgeschichte). Insofern enthält das Grundgesetz durchaus alle Gesetzgebungskompetenzen, wenn auch nicht explizit ;-). Beste Grüße, Jon Snow aka Lukas - für das Jurafuchs-Team

Julia

Julia

18.11.2021, 11:18:57

Ich finde die Formulierung der ersten Frage etwas zweideutig, vor allem wenn man die zweite Frage noch nicht kennt. Die Frage, ob "die Fraktionen" antragsberechtigt sind, kann man entweder so verstehen, dass es sich auf die Fraktionen als solche bezieht oder auf die beiden genannten Fraktionen im Sachverhalt (die durch ihre Mitgliederzahl antragsberechtigt sind). Vielleicht könnte man die Formulierung in "die Fraktionen als solche" o.Ä. ändern, damit klar wird, dass ersteres gemeint ist.

Lukas_Mengestu

Lukas_Mengestu

18.11.2021, 11:31:00

Danke Julia, wir haben die Frage insoweit nun etwas präzisiert. Beste Grüße, Lukas - für das Jurafuchs-Team

Hannah B.

Hannah B.

15.12.2021, 15:14:25

Examenstreffer in Thüringen im Februar/März 2021. :)

Lukas_Mengestu

Lukas_Mengestu

15.12.2021, 17:52:26

Vielen Dank, Hannah :-)!

Pilea

Pilea

12.10.2022, 10:31:12

Irgendwo am Anfang wurde auf Art. 70 I GG verwiesen, ich meine, es müsste aber Art. 70 II sein (daraus soll sich ergeben, dass man zunächst ausschließliche und dann konkurrierende GGK prüft). Und eine andere Verweisung (ich meine § 78 S. 1 BVerfGG) verweist auf §1.


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