Reichweite des Durchgriffsverbots (Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG) ("Kommunales Bildungspaket")
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+++ Sachverhalt (reduziert auf das Wesentliche)
Der Bundesgesetzgeber beschließt ein kommunales Bildungspaket, um Kinder aus sozial schwächeren Familien besser zu unterstützen. Verantwortlich für die Leistungen sind die Kommunen. Die kreisfreie Stadt S macht geltend, dass die Vorschriften gegen Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG verstoßen.
Einordnung des Falls
Reichweite des Durchgriffsverbots (Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG) ("Kommunales Bildungspaket")
Die Jurafuchs-Methode schichtet ab: Das sind die 16 wichtigsten Rechtsfragen, die es zu diesem Fall zu verstehen gilt
1. Mit der Kommunalverfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG) kann allein die Verletzung von Art. 28 Abs. 2 GG gerügt werden.
Nein, das trifft nicht zu!
Die Kommunalverfassungsbeschwerde ermöglicht die Verfassungsbeschwerde "von Gemeinden und Gemeindeverbänden wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung nach Artikel 28 durch ein Gesetz" (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG). Grundsätzlich kann allein die Verletzung der Garantie kommunaler Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) gerügt werden (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 S. 1 BVerfGG). BVerfG: Ausnahmsweise ist eine Berufung auf andere Bestimmungen des GG möglich, „wenn diese zumindest geeignet sind, das verfassungsrechtliche Bild kommunaler Selbstverwaltung mitzubestimmen“ (RdNr. 28).
2. Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG bestimmt das verfassungsrechtliche Bild kommunaler Selbstverwaltung mit. Die Kommunalverfassungsbeschwerde ist statthaft.
Ja!
Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG garantiert den Gemeinden alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft selbst zu regeln. Er schützt die Gemeinden vor der Entziehung von Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft und vor Beeinträchtigungen des Selbstverwaltungsrechts durch die Zuweisung neuer Aufgaben (RdNr. 30). Nach Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG dürfen Gemeinden durch Bundesgesetz Aufgaben nicht übertragen werden. Die Norm schützt und stärkt die Organisations- und Finanzhoheit der Länder und konkretisiert somit den Garantiegehalt von Art. 28 Abs. 2 GG. Ihre Verletzung kann mit einer Kommunalverfassungsbeschwerde geltend gemacht werden (RdNr. 33f.).
3. Es besteht die Möglichkeit, dass S durch die Vorschriften des kommunalen Bildungspakets in ihrem Recht aus Art. 84 Abs. 1 S. 7 i.V.m. Art. 28 Abs. 2 S. 1 und 3 GG verletzt und somit beschwerdebefugt ist.
Genau, so ist das!
4. Das Subsidiaritätserfordernis (§ 91 S. 2 BVerfGG) ist erfüllt.
Ja, in der Tat!
5. Die Vorschriften wurden am 29.03.2011 im Bundesgesetzblatt verkündet und rückwirkend zum 01.01.2011 in Kraft gesetzt. Die Kommunalverfassungsbeschwerde wurde am 27.03.2012 erhoben und ist somit verfristet.
Nein!
6. Art. 28 Abs. 2 GG schützt die Kommunen nicht nur vor einer Entziehung von Aufgaben, sondern auch vor einer Aufgabenzuweisung.
Genau, so ist das!
Art. 28 Abs. 2 GG garantiert den Gemeinden grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft selbst zu regeln. Wenn ihr neue Aufgaben zugewiesen werden, dann muss sie deren Erledigung innerhalb der Verwaltung organisieren und finanzielle und personelle Ressourcen bereitstellen. Folglich ist eine Aufgabenzuweisung geeignet, die Übernahme, die Beibehaltung und den Ausbau freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben zu erschweren oder sogar zu verhindern. Art. 28 Abs. 2 GG kann daher nicht nur durch eine Entziehung von Aufgaben, sondern auch durch eine Aufgabenzuweisung beeinträchtigt werden (RdNr. 50ff.).
7. Das Recht auf Selbstverwaltung wird durch das Durchgriffsverbot des Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG näher ausgestaltet.
Ja, in der Tat!
Das Durchgriffsverbot des Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG bestimmt: "Durch Bundesgesetz dürfen Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden." Der Begriff der Aufgabe ist weit auszulegen. Er erfasst alle sachlichen Bereiche des Verwaltungshandelns und gilt für hoheitliche, schlicht-hoheitliche oder privatrechtliche Tätigkeiten zur Erfüllung von Gemeinwohlzielen (RdNr. 59ff.). Insbesondere mit Blick auf seine Zielsetzung, die Organisations- und Finanzhoheit der Länder zu schützen und zu stärken, ist eine weite Auslegung geboten (RdNr. 66f.). Somit konkretisiert Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG den Garantiegehalt von Art. 28 Abs. 2 GG.
8. Eine Aufgabenübertragung i.S.v. Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG liegt vor, wenn ein Bundesgesetz den Kommunen erstmals eine bestimmte Aufgabe zuweist.
Ja!
Die erstmalige Zuweisung neuer Aufgaben ist der Grundfall von Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG. Dieser ist zunächst gegeben, wenn Gemeinden verpflichtet werden, gegenüber dem Bürger bestimmte Tätigkeiten zu erfüllen und ihnen insoweit die Sach- und bzw. oder die Wahrnehmungskompetenz zugewiesen wird. Eine erstmalige Aufgabenzuweisung liegt darüber hinaus auch vor, wenn bundesgesetzlich Vorgaben für die kommunale Verwaltungstätigkeit angeordnet werden. Informations-, Berichts- und Kontrollpflichten berühren neben der kommunalen Organisations- und Personalhoheit auch die Finanzhoheit, wegen der damit typischerweise verbundenen Kosten (RdNr. 84).
9. Eine Aufgabenübertragung i.S.v. Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG liegt nicht vor, wenn eine bereits bundesgesetzlich übertragene Aufgabe erweitert wird.
Nein, das ist nicht der Fall!
Auch eine Erweiterung bereits bundesgesetzlich übertragener Aufgaben unterfällt Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG, wenn sie in ihren Wirkungen einer erstmaligen Aufgabenübertragung gleichkommt. Das ist der Fall, wenn die Maßstäbe oder Tatbestandsvoraussetzungen der Aufgabe so verändert werden, dass damit „mehr als unerhebliche Auswirkungen auf die Organisations-, Personal- und Finanzhoheit der Kommunen verbunden sind.“ Eine Änderung der Aufgabe ist daher unzulässig, wenn sie neue Leistungstatbestände schafft, den Kreis der Leistungsberechtigten ausweitet oder die Dauer eines Leistungsbezugs so verlängert, dass damit zugleich ihr Charakter verändert wird (RdNr. 85f.).
10. Vorliegend müssen die Kommunen einem erweiterten Kreis an Leistungsberechtigen zusätzliche Leistungen gewähren. Dies begründet in erheblichem Umfang neue Aufgaben für die Kommunen.
Ja, in der Tat!
Vor Inkrafttreten des Bildungspakets erhielten Kinder aus sozial schwächeren Familien Leistungen für mehrtägige Klassenfahrten und die Ausstattung mit Schulbedarf (RdNr. 91). Nun treten Leistungen für Schulausflüge, Schülerbeförderung, Lernförderung und Mittagsverpflegung hinzu. Ferner werden Leistungen für die Teilnahme am sozialen und kulturellen Leben gewährt. Zudem sind jetzt nicht mehr nur Schüler anspruchsberechtigt, sondern auch Kinder, die eine Kindertageseinrichtung besuchen. Im Ergebnis wurden die Leistungen durch das kommunale Bildungspakt deutlich ausgeweitet (RdNr. 94ff.). Eine Aufgabenübertragung i.S.v. Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG und damit ein Eingriff in Art. 28 Abs. 2 GG liegt vor.
11. Das Bildungspaket macht die Gewährung der Leistungen von tatbestandlichen Restriktionen, Angemessenheit und Erforderlichkeit abhängig. Auch dadurch entstehen neue Lasten für die Kommunen.
Ja!
Die Kommunen müssen prüfen, ob die verschiedenen tatbestandliche Restriktionen der Leistungsgewährung vorliegen. Ebenso müssen sie individuelle Wertungen bei den unbestimmten Rechtsbegriffen wie Angemessenheit oder Erforderlichkeit vornehmen. Das führe „zu einer erheblichen organisatorischen und personellen Mehrbelastung der Kommunen beim Vollzug“ der Bestimmungen. Verstärkt werde die Mehrbelastung dadurch, dass die Kommunen entscheiden dürfen, in welcher Form sie die Leistungen erbringen wollen. Hierin liegt eine weitere Aufgabenübertragung i.S.v Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG und damit ein weiterer Eingriff in S's Recht aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und Satz 3 GG vor (RdNr. 95f.).
12. Die Übergangsregelung des Art. 125a Abs. 1 S. 1 GG beschränkt das Durchgriffsverbot des Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG.
Genau, so ist das!
Bestehende bundesgesetzliche Aufgabenzuweisungen an kreisfreie Städte und Kreise, die vor dem 01.09.2006 vorgenommen worden sind, die wegen Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG jedoch nicht mehr neu vorgenommen werden könnten, gelten vorbehaltlich des Art. 125a Abs. 1 S. 2 GG fort (RdNr. 39f.).
13. Eine Anpassung bundesgesetzlich bereits zugewiesener Aufgaben an veränderte ökonomische und soziale Umstände ist nach Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG zulässig.
Ja, in der Tat!
Die Übergangsregelung des Art. 125a Abs. 1 S. 1 GG beschränkt das Durchgriffsverbot. Der Bund kann demnach Änderungen an bereits zugewiesenen Aufgaben vornehmen, wenn „damit keine materiell-rechtlichen Erweiterungen verbunden sind, die den Aufgaben eine andere Bedeutung und Tragweite verleihen und zu einer stärkeren Beeinträchtigung der kommunalen Eigenverantwortung führen.“ Daher ermächtigt Art. 125a Abs. 1 S. 1 GG den Bund zur Aufhebung bestehender Regelungen, zu kleineren Anpassungen, Aktualisierungen oder zur Verlängerung der Geltungsdauer einer Regelung. Als Ausnahme- und Übergangsregelung ist er jedoch eng auszulegen (RdNr. 78ff.).
14. Art. 125a Abs. 1 S. 1 GG erlaubt dem Bund als Ausnahme von Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG die Fortentwicklung seines Regelungswerks innerhalb gewisser Grenzen. Das kommunale Bildungspaket überschreitet diese Grenze.
Ja!
BVerfG: Die Regelungen des kommunalen Bildungspaketes haben den materiellen Inhalt der bereits bestehenden Aufgabenzuweisungen grundlegend verändert. Sie stellen sich überwiegend als Zuweisung neuer Aufgaben dar. Indem der Bund neue Aufgaben begründet, überschreitet er die ihm nach Art. 125a Abs. 1 S. 1 GG verbleibende Anpassungskompetenz (RdNr. 97ff.). Im Ergebnis ist Art. 125a Abs. 1 S. 1 GG somit nicht anwendbar. Es liegt weiterhin ein Verstoß gegen Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG vor. S ist in ihrem Recht aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und Satz 3 GG verletzt. Die Kommunalverfassungsbeschwerde ist begründet.
15. Die erfolgreiche Kommunalverfassungsbeschwerde führt stets zur Nichtigkeit der Regelungen.
Nein, das ist nicht der Fall!
Die erfolgreiche Kommunalverfassungsbeschwerde führt grundsätzlich zur Nichtigkeit der gesetzlichen Regelungen (§§ 95 Abs. 3 S. 1, 78 S. 1 BVerfGG). Demgegenüber kann das BVerfG auch die Unvereinbarkeit einer Norm erklären und diese vorübergehend weiter anwenden (vgl. § 31 Abs. 2 S. 2 und S. 3 BVerfGG). Eine Unvereinbarkeitserklärung erfolgt dann, wenn die Nachteile des sofortigen Außerkrafttretens gegenüber den Nachteilen überwiegen, die mit der vorläufigen Weitergeltung verbunden wären. Besonders die Grundrechte, das Rechts- und Sozialstaatsprinzip sowie der gesetzgeberische Spielraum können die befristete Weitergeltung einer nicht verfassungskonformen Regelung rechtfertigen (RdNr. 103).
16. Vorliegend sind die mit dem Grundgesetz unvereinbaren Regelungen des Bildungspakets bis zu einer Neuregelung weiter anwendbar.
Ja, in der Tat!
