Fall 2: Anforderungen an die Ermächtigungsgrundlage (Art. 80 GG)

Öffentliches Recht

Verwaltungsrecht AT

Die Rechtsverordnung

7. Juli 2025

10 Kommentare

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leichtmittelschwer

+++ Sachverhalt (reduziert auf das Wesentliche)

Die bayerische Landesregierung erlässt im Sommer 2021 eine Verordnung zum Corona-Infektionsschutz, wonach sich - trotz stark gesunkener Infektionszahlen - nur zwei Haushalte gleichzeitig treffen dürfen. L zweifelt an, dass die Verordnung aufgrund einer hinreichend bestimmten Verordnungsermächtigung ergangen ist.

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Einordnung des Falls

Fall 2: Anforderungen an die Ermächtigungsgrundlage (Art. 80 GG)

Die Jurafuchs-Methode schichtet ab: Das sind die 5 wichtigsten Rechtsfragen, die es zu diesem Fall zu verstehen gilt

1. Ls Bedenken betreffen die Rechtmäßigkeit der Rechtsverordnung.

Genau, so ist das!

Die Rechtmäßigkeit einer untergesetzlichen Norm setzt voraus, dass sie (1) auf der Grundlage einer (formell und materiell) rechtmäßigen Rechtsgrundlage ergangen ist und die Verordnung selbst (2) formell sowie (3) materiell rechtmäßig ist. L meint, die Ermächtigungsgrundlage zum Erlass der Rechtsverordnung (= gesetzliche Verordnungsermächtigung) sei nicht hinreichend bestimmt und deshalb materiell rechtswidrig. Ist die Verordnung aufgrund einer rechtswidrigen Verordnungsermächtigung ergangenen, führt das zur Rechtswidrigkeit der Verordnung insgesamt. Prüfst Du die Rechtmäßigkeit einer Verordnung, ist es besonders wichtig, dass Du den Überblick behältst: Die (inzidente) Prüfung der Rechtmäßigkeit der Verordnungsermächtigung ist strikt zu unterscheiden von der formellen und materiellen Rechtmäßigkeit der Verordnung selbst. Dieses Struktur kennst Du schon von der Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts.

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2. Die Verordnung beruht auf der Verordnungsermächtigung des § 32 IfSG i.V.m. §§ 28, 28a IfSG. Diese müsste rechtmäßig sein.

Ja, in der Tat!

Jede rechtmäßige Rechtsverordnung setzt voraus, dass sie auf Grundlage einer - wiederum rechtmäßigen (= verfassungskonformen) Rechtsgrundlage zum Erlass der Verordnung (= Verordnungsermächtigung) beruht. Die Verordnungsermächtigung muss insbesondere die besonderen Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG einhalten. Die Rechtsgrundlage zum Erlass der Verordnung findet sich in § 32 IfSG i.V.m. §§ 28, 28a Abs. 1 Nr. 4 IfSG (Ausgangs- oder Kontaktbeschränkungen). Die Rechtmäßigkeit der erlassenen Corona-Rechtsverordnung setzt voraus, dass die genannten Normen eine rechtmäßige Ermächtigungsgrundlage sind. Angesichts intensiver öffentlicher Diskussionen um Rechtsverordnungen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie solltest Du von den §§ 32, 28, 28a IfSG zumindest schon mal gehört haben.

3. Ist die Verordnungsermächtigung formell rechtswidrig?

Nein!

Eine Verordnungsermächtigung ist formell rechtmäßig, wenn sie vom zum Erlass kompetenten Hoheitsträger unter Einhaltung der anwendbaren Form- und Verfahrensvorschriften erlassen wurde. Zu beachten ist unter anderem Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG (Zitiergebot). Danach muss die Verordnungsermächtigung angeben, welche konkreten Grundrechte durch die zu erlassende Verordnung eingeschränkt werden dürfen. Weiterhin gilt es, Art. 82 GG zu beachten. Das Verfahren richtet sich nach Art. 76ff. GG. Die Verordnungsermächtigung aus § 32 IfSG muss als formelles Bundesgesetz in einem Gesetzgebungsverfahren nach den Art. 76ff. GG vom Bundestag beschlossen und vom Bundespräsidenten verkündet werden (Art. 82 GG). Zuständigkeits-, Form- oder Verfahrensfehler sind hier nicht ersichtlich. Insbesondere enthält die Ermächtigung einen Verweis darauf, welche Grundrechte eingeschränkt werden dürfen. Du muss nicht immer alle Form- und Verfahrensvorschriften durchprüfen. Sprich vertieft nur das an, was problematisch erscheint.

4. Die Verordnungsermächtigung müsste in materieller Hinsicht vor allem den Vorgaben aus Art. 80 Abs. 1 GG genügen.

Genau, so ist das!

Die materielle Rechtmäßigkeit einer Verordnungsermächtigung setzt voraus, dass das Gesetz im Einklang mit den Grundrechten und anderem materiellen Verfassungsrecht steht. Die Ermächtigung muss einen nach Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG zuständigen Hoheitsträger adressieren. Nach Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im formellen Gesetz genau bestimmt sein müssen (Bestimmtheitsgrundsatz). § 32 IfSG i.V.m. § 28 IfSG i.V.m. § 28a Abs. 1 Nr. 4 IfSG müsste die verfassungsrechtlichen Vorgaben einhalten. Art. 80ff. GG gilt unmittelbar nur für formelle Bundesgesetze. Ermächtigt ein Landesgesetz zum Erlass einer Rechtsverordnung, gelten die Vorschriften wegen Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG entsprechend, soweit das Landesrecht keine spezielleren Vorschriften enthält.Ist die Rechtmäßigkeit einer Verordnungsermächtigung zu prüfen, liegt der Schwerpunkt regelmäßig auf Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG.

5. Die § 32 IfSG i.V.m. §§ 28, 28a Abs. 1 Nr. 4 IfSG genügen den Anforderungen an den Bestimmtheitsgrundsatz und sind auch im Übrigen materiell verfassungskonform. Die Verordnungsermächtigung ist rechtmäßig.

Ja, in der Tat!

Bei der Beurteilung der Bestimmtheit (Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG) kommt es einerseits auf die Intensität möglicher Beschränkungen durch die Regelung an: Das Gesetz muss umso bestimmter sein, je schwerwiegender die grundrechtlichen Auswirkungen für die durch die Verordnung Betroffenen sind. Andererseits kommt es auf die Eigenart des zu regelnden Sachverhalts an, also z.B. auf die Frage, ob eine nähere Umschreibung möglich ist. Die § 32 IfSG i.V.m. §§ 28, 28a Abs. 1 Nr. 4 IfSG ermöglichen Ausgangs- oder Kontaktbeschränkungen (Inhalt), die erheblich in die Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG), die Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) und die Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG) eingreifen. Das verschärft die Anforderungen an die Bestimmtheit. § 32 S. 1 IfSG ermöglicht den Erlass von Rechtsverordnungen zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten. Damit ist der Zweck der Verordnung genannt. Der Katalog des § 28a Abs. 1 IfSG grenzt den Umfang der Maßnahmen ab (Ausmaß). § 28a Abs. 1 und 2 IfSG enthält weitergehende Voraussetzungen für den Erlass von Maßnahmen nach Abs. 1.

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Fundstellen

Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17.A. 2019, RdNr. 824ff.

Schmidt, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20.A. 2020, RdNr. 831ff.

Eine Besprechung von:

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Fragen und Anmerkungen aus der Jurafuchs-Community

INDUB

InDubioProsecco

15.5.2023, 16:14:56

Zu diesem Thema habe ich mich immer gefragt: Liegt hier nicht ein evidenter Verstoß gegen den Wesentlich-/Parlamentsvorbehalt vor? Mag ja sein, dass den formellen Anforderungen und auch den materiellen Anforderungen von Art. 80 GG genügt ist. Trotzdem wird der Exekutive die Regelung von für die Grundrechtsausübung wesentlichen Fragen überlassen; darüber hinaus sind überragend wichtige Grundrechte betroffen. M. E sollte die Verordnungsermächtigung daher wegen eines Verstoßes gegen das Demokratieprinzip materiell verfassungswidrig sein.

lennart20

29.5.2023, 18:28:30

Gute Überlegung

CR7

11.8.2024, 16:51:23

Das war ja das, was die FDP, insbesondere Lindner immer in den Regierungserklärungen gemeint haben, nämlich, dass diese Entscheidungen (die aufgrund der Verordnungsermächtigung getroffen wurden) wieder ins Parlament gehören würden.

Lexpecto Patronum

29.5.2025, 17:48:51

@[InDubioProsecco](1641) Dieser Kritikpunkt wird in Teilen der Literatur vertreten. Es wird kritisiert, dass die

Generalklausel

des § 28 I IfSG zu weit gefasst sei und zu tiefgreifende Grundrechtseingriffe ermögliche, die der Gesetzgeber in Form von formellen Gesetzen selbst zu klären habe. Das OVG Münster sagt dazu: Selbst wenn dies zutrifft, ergäbe sich daraus „derzeit“ nicht die Unanwendbarkeit der VO. Es sei anerkannt, dass es bei unvorhergesehenen Entwicklungen aus übergeordneten Gründen des Gemeinwohls geboten sein kann, gravierende Regelungslücken für einen Übergangszeitraum auf der Grundlage von

Generalklausel

n zu schließen und damit auch eingriffsintensive Maßnahmen, die an sich einer besonderen Regelung bedürfen, vorübergehend zu ermöglichen. Ich würde also mit der besonderen

Gefahrenlage

in derartigen Extremsituationen argumentieren und darauf hinweise, dass die Exekutiv schneller und effizienter auf dynamische

Gefahr

en reagieren kann (auch im Sinne eines dynamischen Grundrechtsschutzes) und auch örtliche Besonderheiten (besonders relevant in Pandemien) besser einbeziehen kann.

Johannes Nebe

5.9.2023, 10:19:24

Ihr erwähnt hier das Zitiergebot gem. Art. 19 I 2 GG zur Nennung der Grundrechtseinschränkung. Didaktisch wäre es vielleicht sinnvoll, auch (oder zur Abgrenzung) auf das andere Zitiergebot gem. Art. 80 I 3 GG hinzuweisen.

Sassun

29.10.2024, 11:07:27

Inwiefern sind die Landesverfassungen in die Prüfung einzubauen? Am Beispiel von Art. 107 Hessische Verfassung, wäre ich von einer Zuständigkeitsregelung im Rahmen der formellen RMK ausgegangen.

Sebastian Schmitt

25.11.2024, 17:28:59

Hallo @[Sassun](247789), das ist natürlich eine sehr allgemein gehaltene Frage. Nach unserer Fragestellung kommt es darauf ohnehin nicht an, weil die Verordnungsermächtigung aus dem IfSG als Bundesgesetz folgt und wir dementsprechend insoweit nur auf die Bundesebene schauen. Auf Normen wie Art 107 Verf Hessen kann in landesrechtlichen Fällen aber selbstverständlich einmal näher einzugehen sein. BeckOK-Verfassung Hessen/Pauly, 2. Ed, Stand 15.10.2024, Art 107 Rn 5 hält die praktische Bedeutung der Norm allerdings für gering, weil die entsprechenden Landesgesetze oft schon eine spezielle Verordnungsermächtigung enthalten, sofern das für erforderlich gehalten wird. Weil Klausurfälle häufig auf Fällen aus der Praxis beruhen, dürfte sich das auch in der Klausurpraxis widerspiegeln. Viele Grüße, Sebastian - für das Jurafuchs-Team

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2. Die Verordnung beruht auf der Verordnungsermächtigung des § 32 IfSG i.V.m. §§ 28, 28a IfSG. Diese müsste rechtmäßig sein.

3. Ist die Verordnungsermächtigung formell rechtswidrig?

4. Die Verordnungsermächtigung müsste in materieller Hinsicht vor allem den Vorgaben aus Art. 80 Abs. 1 GG genügen.

5. Die § 32 IfSG i.V.m. §§ 28, 28a Abs. 1 Nr. 4 IfSG genügen den Anforderungen an den Bestimmtheitsgrundsatz und sind auch im Übrigen materiell verfassungskonform. Die Verordnungsermächtigung ist rechtmäßig.

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