Anordnung von Sicherungsmaßnahmen im Maßregelvollzug durch Private
+++ Sachverhalt (reduziert auf das Wesentliche)
Die G-GmbH ist mit der Durchführung des Vollzugs in einer hessischen Maßregelvollzugsklinik vertraglich beliehen. Dort ist B untergebracht, der bei einem seiner häufigen aggressiven Ausbrüche von zwei Pflegern nach § 5 Abs. 3 HessMVollzG gewaltsam in Einschluss genommen wird.
Einordnung des Falls
Anordnung von Sicherungsmaßnahmen im Maßregelvollzug durch Private
Die Jurafuchs-Methode schichtet ab: Das sind die 15 wichtigsten Rechtsfragen, die es zu diesem Fall zu verstehen gilt
1. Bei der Sanktionierung von Straftaten unterscheidet das deutsche Strafrecht grundsätzlich zwischen Strafen und Maßregeln.
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Ja, in der Tat!
Für die Rechtsfolgen einer Straftat gilt ein zweispuriges Sanktionensystem, das im Wesentlichen zwischen Strafen und Maßregeln unterscheidet. Strafen (§§ 38ff. StGB) sind schuldorientiert und sollen für den Täter ein empfindliches Übel darstellen (z.B. Freiheits- oder Geldstrafe). Die Maßregeln der Besserung und Sicherung (§§ 61ff. StGB) sind schuldunabhängige Sanktionen, die an der Sozialgefährlichkeit des Täters ausgerichtet sind (z.B. Unterbringung in psychiatrischem Krankenhaus). In einer Maßregelvollzugsklinik werden in der Regel psychisch kranke oder suchtkranke Täter fachgerecht behandelt und sicher untergebracht.
2. Rechtsgrundlage für die Maßnahme gegen B ist § 5 Abs. 3 des Hessischen Maßregelvollzugsgesetzes (HessMVollzG).
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Ja!
Richtig - grundsätzlich sind besonders grundrechtsrelevante Entscheidungen über Sicherungsmaßnahmen im Rahmen des Maßregelvollzugs dem Leiter der jeweiligen Einrichtung vorbehalten (§ 5 Abs. 2 HessMVollzG). Abweichend davon werden nach § 5 Abs. 3 HessMVollzG auch andere Bedienstete privatisierter Maßregelvollzugseinrichtungen ermächtigt, bei Gefahr im Verzug vorläufige besondere Sicherungsmaßnahmen gegen einen Untergebrachten anzuordnen (RdNr. 133).
3. Der gewaltsame Einschluss des B ist ein Eingriff in sein Grundrecht auf Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG).
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Nein, das ist nicht der Fall!
Die Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG) schützt vor staatlichen Maßnahmen, die die körperliche Bewegungsfreiheit gegen oder ohne den Willen des Betroffenen beschränken. BVerfG: Der Schutzbereich ist vorliegend nicht berührt. B ist bereits eingeschlossen. Mit dem Einschluss in einem enger begrenzten Teil der Klinik ändere sich nur die Art und Weise des Vollzugs der bereits verhängten Freiheitsentziehung. Eine erneute Freiheitsentziehung, die den besonderen Anforderungen des Art. 104 Abs. 2 S. 1 GG zu genügen hätte, liege darin nicht (RdNr. 132). Der Einschluss betreffe B vielmehr in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG).
4. Ein Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) kann nur dann gerechtfertigt sein, wenn er auf einer verfassungskonformen gesetzlichen Grundlage beruht.
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Ja, in der Tat!
Die allgemeine Handlungsfreiheit kann durch die sog. Schrankentrias des Art. 2 Abs. 1 GG beschränkt werden, d.h. durch die Rechte anderer, die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz. Praktisch bedeutsam ist nur die verfassungsmäßige Ordnung, die alle formell und materiell verfassungsmäßigen Rechtsnormen umfasst. Zur verfassungsmäßigen Ordnung zählt somit auch § 5 Abs. 3 HessMVollzG, soweit diese Norm verfassungskonform ist. Eine verfassungswidrige Norm kann den Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit nicht rechtfertigen.
5. Hoheitsrechtliche Aufgaben sind grundsätzlich von Angehörigen des öffentlichen Dienstes (d.h. Berufsbeamten) auszuüben.
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Ja!
„Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen [...]“ (Art. 33 Abs. 4 GG). Dieser sog. Funktionsvorbehalt verpflichtet als Organisationsnorm alle Träger öffentlicher Gewalt und soll gewährleisten, dass die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse grundsätzlich Berufsbeamten (und nicht Angestellten des öffentlichen Dienstes oder Privaten) übertragen wird.
6. Der Funktionsvorbehalt für Beamte (Art. 33 Abs. 4 GG) gilt auch dann, wenn hoheitliche Aufgaben in privatrechtlicher Organisationsform wahrgenommen werden.
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Genau, so ist das!
BVerfG: Der Funktionsvorbehalt betreffe nicht nur die Binnenstruktur des öffentlichen Dienstes, sondern auch den Fall der Übertragung hoheitlicher Aufgaben auf Private. Er soll die Ausübung hoheitlicher Befugnisse durch Berufsbeamte gewährleisten, denn diese unterliegen den besonderen Sicherungen qualifizierter, loyaler und gesetzestreuer Aufgabenerfüllung (Art. 33 Abs. 5 GG). Damit werde dem Berufsbeamtentum ein Mindesteinsatzbereich institutionell gesichert. Diese Regelungsziele würden verfehlt, wenn der Funktionsvorbehalt nicht auch auf die hoheitliche Aufgabenwahrnehmung durch private Träger anwendbar ist (RdNr. 136f.).
7. Bei den Maßnahmen auf der Grundlage des § 5 Abs. 3 HessMVollzG handelt es sich um die „Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse“ (Art. 33 Abs. 4 GG).
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Ja, in der Tat!
BVerfG: „Um die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse handelt es sich jedenfalls, wenn Befugnisse zum Grundrechtseingriff im engeren Sinne ausgeübt werden, die öffentliche Gewalt also durch Befehl oder Zwang unmittelbar beschränkend auf grundrechtlich geschützte Freiheiten einwirkt.“ § 5 Abs. 3 HessMVollzG ermächtige zu solchen Grundrechtseingriffen im engeren Sinne und damit zur Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse (RdNr. 140).
8. Die Ausübung der Befugnis aus § 5 Abs. 3 HessMVollzG ist der ermächtigten G-GmbH auch als „ständige Aufgabe“ (Art. 33 Abs. 4 GG) übertragen.
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Ja!
BVerfG: „Für die Frage, ob die Ausübung einer Befugnis als ständige Aufgabe übertragen ist, kommt es [...] auf die Dauerhaftigkeit der Aufgabenübertragung, nicht auf die Frequenz der Befugnisausübung an.“ (RdNr. 141). Durch dieses Tatbestandsmerkmal sollen lediglich absehbar künftig wegfallende Hoheitsaufgaben oder bloße Vorbereitungsdienste ausgeklammert werden. Die Ausübung der Befugnis aus § 5 Abs. 3 HessMVollG ist der G-GmbH somit als „ständige Aufgabe“ (Art. 33 Abs. 4 GG) übertragen.
9. Der Funktionsvorbehalt (Art. 33 Abs. 4 GG) gilt ausnahmslos, d.h. hoheitsrechtliche Befugnisse dürfen stets nur von Berufsbeamten ausgeübt werden.
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Nein, das ist nicht der Fall!
Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist „in der Regel“ (Art. 33 Abs. 4 GG) Berufsbeamten zu übertragen – diese Einschränkung ermögliche laut BVerfG auch Ausnahmen (RdNr. 143). Ausnahmen können jedoch nur unter Einschränkungen angenommen werden: (1) Quantitativ müsse berücksichtigt werden, dass der gesetzlich vorgesehene Regelfall faktisch nicht zum zahlenmäßigen Ausnahmefall werden darf. (2) Qualitativ könne man eine Ausnahme nur dann erwägen, wenn der Regelungszweck (Aufgabenerfüllung durch Berufsbeamte in qualifizierter, loyaler und gesetzestreuer Weise) nicht erforderlich erscheint (RdNr. 144f.). Die Reichweite des Funktionsvorbehalts ist nicht abschließend geklärt.
10. Eine Ausnahme zum Funktionsvorbehalt muss durch einen besonderen sachlichen Grund gerechtfertigt sein.
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Ja, in der Tat!
BVerfG: In qualitativer Hinsicht bedürfen Abweichungen vom Grundsatz des Funktionsvorbehalts der Rechtfertigung durch einen „besonderen sachlichen Grund“. Rein fiskalische Gesichtspunkte, wonach eine Aufgabenwahrnehmung durch Private den öffentlichen Haushalt entlasten würde, kommen nicht in Betracht. Dennoch können wirtschaftliche Erwägungen abwägend berücksichtigt werden. In jedem Fall seien Ausnahmen vom Funktionsvorbehalt durch das Gebot der Verhältnismäßigkeit begrenzt: Der sachliche Grund muss umso gewichtiger sein, je intensiver eine bestimmte Tätigkeit Grundrechte berührt (RdNr. 146ff.).
11. Ausnahmen vom Funktionsvorbehalt sind im Falle des Maßregelvollzugs aufgrund des staatlichen Gewaltmonopols generell ausgeschlossen. Somit fehlt ein sachlicher Grund für die Ausnahme.
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Nein!
Dies wird teilweise vertreten. Das BVerfG hält die Rechtfertigungsfähigkeit einer Ausnahme hier indes nicht für von vornherein ausgeschlossen (RdNr. 154). Vielmehr bestehe ein sachlicher Grund für die Ausnahme, denn die Einbeziehung des Maßregelvollzugs in den privatisierten Verbund sonstiger psychiatrischer Einrichtungen steigere dessen Qualität durch „Synergieeffekte sowie verbesserte Personalgewinnungs-, Ausbildungs- und Fortbildungsmöglichkeiten“. Zudem seien mit Rücksicht auf bereits vorhandene Erfahrungen keine Nachteile für die qualifizierte und gesetzestreue Aufgabenwahrnehmung zu befürchten (RdNr. 156f.).
12. Bei der Beleihung Privater ist zudem das Demokratieprinzip zu beachten (Art. 20 Abs. 2 GG), denn deren Handeln muss ausreichend demokratisch legitimiert sein.
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Genau, so ist das!
BVerfG: „Alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter bedarf nach dem Demokratieprinzip der demokratischen Legitimation.“ Für den Fall der Beleihung Privater fordere das Demokratieprinzip, dass eine parlamentarische Kontrolle weiterhin möglich sein muss. Die Beleihung Privater dürfe nicht zu einer Flucht aus der staatlichen Verantwortung führen. Dabei ist sowohl die personelle Legitimation als auch die sachlich-inhaltliche Legitimation zu gewährleisten. Beide stehen in einem "wechselbezüglichen Verhältnis" zueinander (RdNr. 164ff.).
13. Leiter und leitende Ärzte der beliehenen privaten Einrichtung des Maßregelvollzugs sind Beschäftigte des Landeswohlfahrtsverbands (§ 2 S. 7 HessMVollzG). Personelle demokratische Legitimation ist gegeben.
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Ja, in der Tat!
Personelle demokratische Legitimation ist gegeben, wenn sich die Bestellung einer Person, die Hoheitsgewalt ausübt, durch eine ununterbrochene Kette von Bestellungsakten auf das Staatsvolk zurückführen lässt. Die Bestellung kann sowohl durch demokratische Wahl als auch durch Ernennung durch eine Person erfolgen, die ihrerseits personell demokratisch legitimiert ist. BVerfG: Vorliegend bestehe die personelle Legitimation in der Bestellung der Leiter der Einrichtung sowie darin, dass den Leitern nach dem Beleihungsvertrag für die Besetzung von Stellen in ihrem Geschäftsbereich ein weitgehend geschütztes Vorschlagsrecht zusteht (RdNr. 169f.).
14. Die Aufgabenwahrnehmung durch den privaten Träger des Maßregelvollzugs unterliegt den gesetzlichen Bestimmungen sowie hoheitlichen Weisungsbefugnissen. Sachlich-inhaltliche Legitimation ist gegeben.
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Ja!
Sachlich-inhaltliche Legitimation ist gegeben, wenn Inhalt und Umfang der Ausübung von Staatsgewalt sich auf das Staatsvolk zurückführen lassen. Sie wird durch die Schaffung von Gesetzen durch das Parlament sowie durch Kontrollrechte des Parlaments und Weisungsrechte der kontrollierten Exekutive vermittelt. BVerfG: Vorliegend bestehe hinreichende sachlich-inhaltliche Legitimation, denn alle Bediensteten dürfen Grundrechtseingriffe nur mit Zustimmung der öffentlich bestellten Klinikleiter vornehmen. Zudem bestehen Weisungsrechte sowie eine Fachaufsicht des Sozialministeriums über alle Angelegenheiten des Maßregelvollzugs (RdNr. 171ff.).
15. § 5 Abs. 3 HessMVollzG stellt eine verfassungskonforme Ermächtigungsgrundlage dar, sodass der Einschluss des B rechtmäßig erfolgte.
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Genau, so ist das!
Der Funktionsvorbehalt für Beamte (Art. 33 Abs. 4 GG) steht einer Beleihung von Privaten zwar grundsätzlich nicht entgegen, setzt ihr aber insbesondere auf dem Gebiet des Maßregelvollzugs enge verfassungsrechtliche Grenzen. Diesen Anforderungen genügt § 5 Abs. 3 HessMVollzG, sodass es sich um eine verfassungskonforme Ermächtigungsgrundlage handelt. Damit ist der Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Der Einschluss des B erfolgte rechtmäßig.
