Zustandsstörerhaftung bei Tiergefahren („Eichenprozessionsspinner“)

Öffentliches Recht

Examensrelevante Rechtsprechung ÖR

Entscheidungen von 2021

8. September 2024

14 Kommentare ↓

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leichtmittelschwer

+++ Sachverhalt (reduziert auf das Wesentliche)

V ist Verwalterin eines Waldes im Eigentum des Landes L in der Stadt S. Der Wald ist vom Eichenprozessionsspinner (E) befallen, dessen Raupen giftige Brennhaare besitzen, die für Menschen gesundheitsschädlich sind. S gibt V auf, E zu bekämpfen und seine Raupen und Nester zu entfernen.

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Einordnung des Falls

Zustandsstörerhaftung bei Tiergefahren („Eichenprozessionsspinner“)

Dieser Fall lief bereits im 1./2. Juristischen Staatsexamen in folgenden Kampagnen

Examenstreffer Berlin/Brandenburg 2023

Die Jurafuchs-Methode schichtet ab: Das sind die 11 wichtigsten Rechtsfragen, die es zu diesem Fall zu verstehen gilt

1. V hält die Verfügung der S für materiell rechtswidrig und erhebt Klage zum Verwaltungsgericht (VG). Ist die Anfechtungsklage statthaft?

Ja!

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Klagebegehren (vergleiche § 88 VwGO). Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist statthaft für die Aufhebung eines rechtswidrigen Verwaltungsakts. Ein Verwaltungsakt ist jede hoheitliche Maßnahme einer Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts zur Regelung eines Einzelfalls mit Außenwirkung. Die Ordnungsverfügung der S gegenüber V regelt ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis mit Außenwirkung und ist daher ein Verwaltungsakt. V hält ihn für rechtswidrig und möchte ihn durch das VG aufheben lassen. Die Anfechtungsklage ist statthaft. Die Klage ist insgesamt zulässig, dies ist hier unproblematisch.

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2. Die Klage ist begründet, soweit die Verfügung rechtswidrig war. Ist die polizei- und ordnungsbehördliche Generalklausel die Ermächtigungsgrundlage für die Verfügung?

Genau, so ist das!

Eine Verfügung ist dann rechtswidrig, wenn sie entweder nicht auf einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage beruht, oder formell oder materiell rechtswidrig ist. S erließ gegenüber V eine Ordnungsverfügung, die Ermächtigungsgrundlage müsste also aus dem Polizei- und Ordnungsrecht stammen. Das Polizei- und Ordnungsrecht sieht für einige intensive Eingriffe Standardmaßnahmen vor. Sind keine Standardmaßnahmen einschlägig, ist die Generalklausel heranzuziehen. Für die Entfernung des E und seiner Raupen gibt es keine Standardmaßnahmen. Mangels Spezialregelungen ist auf die Generalklausel zurückzugreifen, wonach die Behörden die erforderlichen Maßnahmen ergreifen können, um eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Der Originalfall spielte sich in Sachsen-Anhalt ab. Hier ist § 13 SOG die einschlägige Ermächtigungsgrundlage. In anderen Bundesländern sind dies z.B. § 7 Abs. 2 LStVG (Bayern), § 14 Abs. 1 (NRW), § 17 Abs. 1 ASOG (Berlin).

3. Die Ordnungsverfügung ist formell rechtmäßig. Materiell müsste der Tatbestand der Ermächtigungsgrundlage vorliegen. Besteht durch E und seine Raupen eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit?

Ja, in der Tat!

Eine Gefahr ist eine Sachlage, die bei ungehindertem Geschehensablauf hinreichend wahrscheinlich bald zu einem Schaden für ein Schutzgut führt. Die öffentliche Sicherheit ist ein Schutzgut und umfasst Individualrechtsgüter, die geschriebene Rechtsordnung und den Bestand des Staates und seiner Einrichtungen. Der Befall des Waldes mit E führt dazu, dass Menschen mit den giftigen Raupen und ihren Brennhaaren in Kontakt kommen. Dies kann zu entzündlichen Hautreaktionen, Atemwegsbeschwerden und Fieber führen. Folglich ist die menschliche Gesundheit betroffen, die als Individualrechtsgut durch das Grundgesetz in Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG geschützt ist. Da die gesundheitlichen Schäden durch E konkret absehbar und hinreichend wahrscheinlich sind, liegt eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit vor. Der Tatbestand der Generalklausel ist erfüllt.

4. V müsste für diese Gefahr auch verantwortlich im ordnungsrechtlichen Sinn – also Störer – sein. Ist Störer generell immer nur, wer die Gefahr aktiv und willentlich verursacht?

Nein!

Störer ist, wer für die Gefahr für die öffentlichen Sicherheit oder Ordnung verantwortlich ist. Es wird unterschieden zwischen dem Handlungsstörer, der die Gefahr durch eigenes aktives Handeln herbeiführt und dem Zustandsstörer, der das Eigentum oder die tatsächliche Sachherrschaft über die störende Sache hat. Folglich kann polizeirechtlicher Störer nicht nur sein, wer die Gefahr aktiv und willentlich verursacht, sondern auch wer die Sachherrschaft über eine (ungewollt) störende Sache hat. Weiterhin kann unter engen Voraussetzungen auch der sogenannte Nichtstörer, der nicht für die Gefahr verantwortlich ist, polizeirechtlich in Anspruch genommen werden, wenn die Gefahr nicht anders abwendbar ist.Im Originalfall sind die Störernormen § 7, 8 SOG LSA. Entsprechende Normen finden sich zum Beispiel in § 9 LStVG (Bayern), §§ 17, 18 OBG (NRW), §§ 13, 14 ASOG (Berlin).

5. V verwaltet den Wald des L. Die Raupen des E und ihre Haarrückstände haften als feste Gebilde jahrelang an den betroffenen Bäumen. Sind die Raupen und ihre Rückstände herrenlos Tiere, sodass eine Zustandsverantwortlichkeit von V oder L ausscheidet?

Nein, das ist nicht der Fall!

Zustandsstörer ist, wer das Eigentum oder die tatsächliche Sachherrschaft über die störende Sache hat. Die Gesundheitsgefahr geht von den Brennhaaren der Raupen aus. Zwar sind wilde Tiere grundsätzlich herrenlos, es besitzt also niemand die Sachherrschaft über sie. Die Raupen sind im konkreten Fall aber keine herrenlosen Tiere, sondern als feste Gebilde mit den betroffenen Bäumen verbunden. Bei wertender Betrachtung gehe also die Gefahr vom Zustand der Bäume aus (RdNr. 3). Folglich kommt eine Haftung des Zustandsstörers in Betracht. Ob V als Verwalterin des Waldes oder Land L als Eigentümerin des Waldes als Zustandsstörerin verantwortlich ist, bleibt zu klären.

6. V hat als Verwalterin des Waldstücks die Sachherrschaft über die betroffenen Bäume. L ist dagegen Eigentümerin. Beide könnten Zustandsstörer sein. Ist die Eigentümerin L vorrangig verantwortlich?

Nein, das trifft nicht zu!

Kommen mehrere Verantwortliche (Störer) für dieselbe Gefahr in Betracht, stellt sich die Frage, welchen der Störer die zuständige Behörde zur Beseitigung der Gefahr in Anspruch nehmen darf (Störerauswahl). Vorrangig relevant für die Störerauswahl ist die Frage, welcher der Störer eher in der Lage ist, auf die Sache gefahrabwehrend einwirken zu können. Als Inhaber der tatsächlichen Sachherrshaft ist V eher als L in der Lage, auf die Sache gefahrenabwehrend einzuwirken. Aus Perspektive der Störerauswahl geht die tatsächliche Sachherrschaft der V dem Eigentum der L also vor. V wurde richtigerweise in Anspruch genommen. Im Originalfall ergibt sich das schon aus dem Wortlaut des § 8 SOG LSA: Danach ist der Inhaber der tatsächlichen Gewalt (Abs. 1) vorrangig vor dem Eigentümer (Abs. 2) verantwortlich.

7. Der Bescheid an V gibt die konkret zu behandelnde Fläche und die durchzuführende Maßnahme zur Entfernung der Raupen vor. Genügt die Ordnungsverfügung damit dem Bestimmtheitsgebot (§ 37 Abs. 1 VwVfG)?

Ja!

Das Bestimmtheitsgebot verlangt, dass der Adressat durch die Verfügung in der Lage sein muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird (RdNr. 7). Entscheidend ist, wie der Empfänger den Inhalt bei objektiver Würdigung verstehen darf (§§ 133, 157 BGB). Der Bescheid gibt V die Bekämpfung des E auf. Er konkretisiert, dass die Maßnahmen auf dem gesamten Waldgebiet von 300 Hektar (60.000 Bäume) durchzuführen sind. Er gibt ebenfalls die durchzuführenden Maßnahmen an (Absaugen und Absammeln der Raupen und ihrer Nester sowie nachträgliche Kontrolle). Durch diese Bezeichnungen und Konkretisierungen ist für einen objektiven Empfänger unmissverständlich, dass und an welchen Bäumen welche Maßnahmen durchzuführen sind (RdNr. 9). Damit ist das Bestimmtheitsgebot gewahrt.

8. Die Verfügung muss auch verhältnismäßig sein. Sie dient mit dem Gesundheitsschutz einem legitimen Zweck. Ist das individuelle Absammeln und Absaugen der Raupen auf 60.000 Bäumen auch ein geeignetes Mittel?

Genau, so ist das!

Ein Mittel ist geeignet, wenn es nicht ausgeschlossen ist, dass es den Zweck zumindest fördern kann. V brachte im Verfahren vor, dass das einzig geeignete Mittel der Einsatz chemischer Mittel aus der Luft sei, da die individuelle Behandlung von 60.000 Bäumen unrealistisch sei. Das impliziert, das vorgegebene Verfahren sei ungeeignet (RdNr. 17). Das Absaugen und Absammeln der Raupen und ihrer Nester führt dazu, dass die Brennhaare der Raupen unabhängig von ihrem Lebenszyklus entfernt werden. Mit technischem Gerät und personellem Einsatz ist dieses Verfahren bei 60.000 Bäumen realistisch. Dass die Raupen auch mit einem chemischen Einsatz aus der Luft bekämpft werden können stimmt zwar, vermindert aber nicht die Eignung des Absammelns und Absaugens.

9. Der Einsatz chemischer Mittel aus der Luft, das Aufstellen von Warnschildern oder Flächensperrungen wären mildere, gleich geeignete Mittel zum Absaugen und Absammeln, weshalb die Verfügung nicht erforderlich ist.

Nein, das trifft nicht zu!

Eine Maßnahme ist erforderlich, wenn es keine milderen, aber gleich geeigneten Alternativen zur Zweckförderung oder Zweckerreichung gibt. Die Gesundheitsgefahr besteht durch die Brennhaare der Raupen und ihre Nester. Diese können abgesaugt und die Gefahr damit beseitigt werden. Chemischer Einsatz aus der Luft, das Aufstellen von Warnschildern oder Flächensperrungen sind zwar angesichts des immensen Aufwands von individuellem Absaugen mildere Mittel. Allerdings sind diese Maßnahmen nicht in der Lage, die Nester und Haare – unabhängig vom Lebenszyklus des E – zu entfernen (RdNr. 12): Pestizide können die Raupen töten, aber nicht schon vorhandene Haare unschädlich machen. Da die Brennhaare durch Wind auch über weite Strecken getragen werden können, ist das Warnen vor E oder das Absperren von einigen Flächen nicht gleich effektiv. Mithin ist die aufgegebene Maßnahme auch erforderlich.

10. Die Maßnahme müsste auch angemessen sein. Die Inanspruchnahme eines Eigentümers, von seinem Grundstück ausgehende Gefahren für die Allgemeinheit auf eigene Kosten zu beseitigen, ist als Verletzung der Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) unangemessen.

Nein!

Eine Maßnahme ist angemessen, wenn die mit ihr verbundenen Nachteile nicht völlig außer Verhältnis stehen mit dem von ihr zu erreichenden Zweck. Die Vorschriften über die Zustandsverantwortlichkeit sind Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 GG). Danach hat der Inhaber der tatsächlichen Sachgewalt die Pflicht, die von seinem Grundstück ausgehenden Gefahren für die Allgemeinheit zu beseitigen (RdNr. 15). Dadurch wird eine effektive Gefahrenabwehr auch durch den Eigentümer sichergestellt. Diese Verantwortlichkeit reicht soweit, wie ihm die Gefahrenbeseitigung zumutbar ist. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung ist daher die Belastung des zustandsverantwortlichen Eigentümers abzuwägen mit den betroffenen Gemeinwohlbelangen. Die Möglichkeit zur wirtschaftlichen Nutzung und Verwertung des Sacheigentums korrespondiert mit der öffentlich-rechtlichen Pflicht, die sich aus der Sache ergebenden Lasten und die mit der Nutzungsmöglichkeit verbundenen Risiken zu tragen (Folge der Sozialbindung des Eigentums, Art. 14 Abs. 2 GG). Unzumutbarkeit wird regelmäßig angenommen, wenn die Kosten der Maßnahme den Wert des Grundstücks übersteigen.

11. Für die Kosten der Maßnahme kommt letztendlich das Land L als Eigentümerin des Waldes auf. Ist die Verfügung angesichts der immensen Kosten der Maßnahme unzumutbar und damit unangemessen?

Nein, das ist nicht der Fall!

Ob die Gefahrenbeseitigung zumutbar und damit angemessen ist, ergibt sich durch Abwägung der Belastung des zustandsverantwortlichen Eigentümers mit den betroffenen Gemeinwohlbelangen abzuwägen. Die Verfügung ist besonders belastend, da die Kosten und Zeit für die Entfernung immens sind (RdNr. 12). Allerdings kann V eine Firma mit professionellem Gerät hierfür beauftragen und muss nicht selbst 60.000 Bäume behandeln. Vor allem aber hat V als Verwalterin die Kosten nicht selbst zu tragen: V kann die Kosten der Eigentümerin L, für die V den Wald verwaltet, in Rechnung stellen. Die Kosten für die Maßnahme trägt am Ende also L, und damit die öffentliche Hand und nicht ein Privater. Anders als für einen Privaten stellen die immensen Kosten für die öffentliche Hand keine unzumutbare Belastung dar. Da V die Kosten an L weiterreichen kann, liegt auch bei V persönlich keine unzumutbare Belastung vor (RdNr. 16). Zugleich ist das zu schützende Rechtsgut der Gesundheit von Menschen besonders gewichtig. Die Verfügung ist daher angemessen und insgesamt verhältnismäßig. Vs Klage ist unbegründet.

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Fundstellen

OVG Sachsen-Anhalt 12/21/2021 , 3 M 177/21

OVG LSA 3 M 169/21, RÜ 5/22 S. 333ff (Reuter)

Eine Besprechung von:

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Fragen und Anmerkungen aus der Jurafuchs-Community

Maliese 🦦🐾

15.11.2022, 20:33:43

Was genau ist AGL für den Regress? Goa wg privatrechtlicher Ausgestaltung des Vertrages?

Praetor

15.11.2022, 22:24:03

Ich würde vermuten, da solche Pflichten abstrakt in den Waldgesetzen o.ä. festgelegt sind, dass dies direkt aus dem Vertrag erfolgen könnte. Ansonsten legen die Vss für eine GoA aber auf jeden Fall vor, das Land handelt Ja jedenfalls privatrechtlich.

Nora Mommsen

18.11.2022, 11:41:17

Hallo Maliese, danke für deine Frage und danke Praetor für deine Antwort. Vorliegend haben wir zu wenig Informationen um das genau beurteilen zu können. Naheliegend wäre auch, dass der Vertrag zwischen V und L entsprechende Regelungen enthält. Ist dies nicht der Fall kann man über GOA nachdenken. Viele Grüße, Nora - für das Jurafuchs-Team

MVSEVM

9.12.2022, 11:39:32

Ab der Frage nach der Angemessenheit der Verfügung gerät mE die Differenzierung zwischen Eigentümerin (L) und Inhaberin der tatsächlichen Sachherrschaft (V) etwas durcheinander.

Thomfred01

20.1.2023, 14:54:06

Zwei Fragen, bei denen ich mir denke, dass die im Examen dran kommen könnten, sind (1.) wäre in einer Klausur nicht, und wenn ja wo, die Polizeipflichtigkeit von Hoheitsträgern irgendwie zu problematisieren und die Tätigkeit der V dem Land L zuzurechnen und (2.) inwiefern könnte man das Problem einbauen, dass sich der Staat nicht auf Grundrechte berufen kann? Wäre die Verhältnismäßigkeitsprüfung dann obsolet oder lässt sich die alleine mit dem Rechtsstaatsprinzip rechtfertigen in solchen Fällen? Grüße

Nora Mommsen

20.1.2023, 15:33:07

Hallo Thomfred01, danke für deine Fragen. Die Polizeipflichtigkeit von Hoheitsträgern kann im Rahmen der Adressaten(auswahl) angesprochen werden. Diese wird ja von einigen im Rahmen des Tatbestands, von anderen auf Rechtsfolgenseite geprüft. So oder so wäre die Polizeipflichtigkeit dort gut aufgehoben. Eine Verhältnismäßigkeitsprüfung zugunsten eines Trägers öffentlicher Gewalt findet nicht statt. Das hast du ganz richtig dargestellt. Dennoch gibt es immer wieder Ansätze, dass sich auch Träger öffentlicher Gewalt auf Unzumutbarkeit wegen hoher Kosten berufen können. Andere argumentieren es gäbe kein Argument der "leeren Kassen". Dies ist also anzusprechen, nicht aber als klassische Verhältnismäßigkeitsprüfung im Rahmen einer Grundrechtsprüfung. Denn eine solche Verletzung kann es ja gar nicht geben. Wir überarbeiten die letzten Frage der Aufgabe nochmal so, dass dies noch klarer wird. Viele Grüße, Nora - für das Jurafuchs-Team

Yasaka1896

18.11.2023, 08:52:42

Klausur lief als ÖR I im August 2023 im GPA-Bereich

Edward Hopper

20.11.2023, 21:46:44

Was ist GPA?

Lukas_Mengestu

22.11.2023, 13:38:27

@[Yasaka1896](205259)Danke für die Meldung, das haben wir getaggt! @[Edward Hopper](174080)Hi Edward, GPA bzw. GPJA steht für Gemeinsames Juristisches Prüfungsamt der Länder Berlin und Brandenburg. Beste Grüße, Lukas - für das Jurafuchs-Team

TAT

Tat

12.3.2024, 14:20:43

Lief auch in NRW im August 2023 im 2. Examen

Edward Hopper

20.11.2023, 21:53:16

Bin ich der einzige der es seltsam findet, dass eine Stadt dem Land eine Ordnungsverfügung erteilt, und nur weil es durch einen Mittelsmann (Verwalter) geht, läuft es auf eine AK hinaus? Und wenn die Bäume im Eig. des Landes sind, ist doch Art. 14 keine Rolle da Staat sich darauf nicht berufen kann?

CHU

chu

30.1.2024, 12:59:10

Eine der Fragen lautet: "Die Klage ist begründet, soweit die Verfügung rechtswidrig war. Ist die polizei- und ordnungsbehördliche Generalklausel die Ermächtigungsgrundlage für die Verfügung?" Um sie richtig zu lösen, muss man mit "Stimmt" antworten. Das ist doch aber nicht bzw. nicht ganz richtig!? Eine Anfechtungsklage ist begründet, soweit die Verfügung rechtswidrig und der Kläger dadruch in seinen Rechten verletzt worden ist. Ich bin deshalb davon ausgegangen, dass es sich um eine "Fangfrage" handelt und habe mit "Stimmt nicht" geantwortet, was als falsch gewertet wurde. Oder täusche ich mich?!

Zustandsstörerhaftung bei Tiergefahren („Eichenprozessionsspinner“)

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Einordnung des Falls

Die Jurafuchs-Methode schichtet ab: Das sind die 11 wichtigsten Rechtsfragen, die es zu diesem Fall zu verstehen gilt

1. V hält die Verfügung der S für materiell rechtswidrig und erhebt Klage zum Verwaltungsgericht (VG). Ist die Anfechtungsklage statthaft?

2. Die Klage ist begründet, soweit die Verfügung rechtswidrig war. Ist die polizei- und ordnungsbehördliche Generalklausel die Ermächtigungsgrundlage für die Verfügung?

3. Die Ordnungsverfügung ist formell rechtmäßig. Materiell müsste der Tatbestand der Ermächtigungsgrundlage vorliegen. Besteht durch E und seine Raupen eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit?

4. V müsste für diese Gefahr auch verantwortlich im ordnungsrechtlichen Sinn – also Störer – sein. Ist Störer generell immer nur, wer die Gefahr aktiv und willentlich verursacht?

5. V verwaltet den Wald des L. Die Raupen des E und ihre Haarrückstände haften als feste Gebilde jahrelang an den betroffenen Bäumen. Sind die Raupen und ihre Rückstände herrenlos Tiere, sodass eine Zustandsverantwortlichkeit von V oder L ausscheidet?

6. V hat als Verwalterin des Waldstücks die Sachherrschaft über die betroffenen Bäume. L ist dagegen Eigentümerin. Beide könnten Zustandsstörer sein. Ist die Eigentümerin L vorrangig verantwortlich?

7. Der Bescheid an V gibt die konkret zu behandelnde Fläche und die durchzuführende Maßnahme zur Entfernung der Raupen vor. Genügt die Ordnungsverfügung damit dem Bestimmtheitsgebot (§ 37 Abs. 1 VwVfG)?

8. Die Verfügung muss auch verhältnismäßig sein. Sie dient mit dem Gesundheitsschutz einem legitimen Zweck. Ist das individuelle Absammeln und Absaugen der Raupen auf 60.000 Bäumen auch ein geeignetes Mittel?

9. Der Einsatz chemischer Mittel aus der Luft, das Aufstellen von Warnschildern oder Flächensperrungen wären mildere, gleich geeignete Mittel zum Absaugen und Absammeln, weshalb die Verfügung nicht erforderlich ist.

10. Die Maßnahme müsste auch angemessen sein. Die Inanspruchnahme eines Eigentümers, von seinem Grundstück ausgehende Gefahren für die Allgemeinheit auf eigene Kosten zu beseitigen, ist als Verletzung der Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) unangemessen.

11. Für die Kosten der Maßnahme kommt letztendlich das Land L als Eigentümerin des Waldes auf. Ist die Verfügung angesichts der immensen Kosten der Maßnahme unzumutbar und damit unangemessen?

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