Kein Ausschluss "verfassungsfeindlicher" Parteien von Fraktionszuwendungen


+++ Sachverhalt (reduziert auf das Wesentliche)

Jurafuchs

Fraktionen in der Gemeindevertretung von B erhalten finanzielle Zuwendungen für ihre Geschäftsführung. Durch die neue Entschädigungssatzung werden Fraktionen aus Vertretern erkennbar verfassungsfeindlicher Parteien hiervon ausgeschlossen. Die betroffene N-Fraktion ist empört.

Einordnung des Falls

Kein Ausschluss "verfassungsfeindlicher" Parteien von Fraktionszuwendungen

Die Jurafuchs-Methode schichtet ab: Das sind die 9 wichtigsten Rechtsfragen, die es zu diesem Fall zu verstehen gilt

1. Die N-Fraktion kann die Entschädigungssatzung im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle überprüfen lassen (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO).

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Genau, so ist das!

Gegenstand einer Normenkontrolle sind - neben Satzungen nach BauGB (§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) - andere im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO). Hiervon haben alle Länder außer Berlin und Hamburg Gebrauch gemacht.Die Entschädigungssatzung ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Die Normenkontrolle nach § 47 VwGO beschränkt sich nicht nur auf formelle und materielle Rechtssätze, sondern gilt angesichts ihres offenen Wortlauts auch für Binnenrechtsvorschriften, die sich an Träger organschaftlicher Kompetenzen richten (Detterbeck, Allg. VerwR, 17.A. 2019, RdNr. 1409ff.).

2. Auch die Mitglieder der N-Fraktion sind entsprechend § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO antragsbefugt.

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Nein, das trifft nicht zu!

BVerwG: Eine Antragsbefugnis bei mittelbarer Betroffenheit scheide bei kommunalverfassungsrechtlichen Normenkontrollen aus: Die Einbeziehung von Binnenrechtsvorschriften in die Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 VwGO verlange eine Beschränkung der Antragsbefugnis auf die unmittelbare Beeinträchtigung organschaftlicher Rechte. Andernfalls müsste das unmittelbar betroffene Organ damit rechnen, dass drittbetroffene Organe gegen seinen Willen eine Normenkontrolle zur Verteidigung seines Rechts und zur Abwehr ihrer mittelbaren Beeinträchtigung stellten.Anders als die N-Fraktion sind einzelne Fraktionsmitglieder allenfalls mittelbar in ihren Mandatsrechten betroffen und daher nicht antragsbefugt (RdNr. 25ff.).

3. Die verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle ist begründet, wenn die angegriffene Rechtsvorschrift gegen höherrangiges Recht verstößt.

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Ja!

Prüfungsmaßstab des Normenkontrollantrags ist die Vereinbarkeit der angegriffenen Rechtsnorm mit höherrangigem Recht (§ 47 Abs. 1 VwGO). Verstößt die angegriffene Norm gegen höherrangiges Recht, ist sie wegen Art. 20 Abs. 3 GG ipso iure ungültig. Ausnahmen gelten nur aufgrund gesetzlicher Anordnung, etwa bei §§ 214, 215 BauGB, wonach bestimmte Rechtsfehler für die Rechtswirksamkeit von Bebauungsplänen unbeachtlich sind. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, dass die angegriffene Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam (§ 47 Abs. 5 S. 2 VwGO).

4. Die Benachteiligung der N-Fraktion durch Ausschluss von der Fraktionsfinanzierung greift in die objektivrechtliche Dimension des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) ein.

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Genau, so ist das!

Mangels Grundrechtsträgerschaft kann die N-Fraktion sich nicht auf die Beeinträchtigung eines subjektiven Rechts aus Art. 3 Abs. 1 GG berufen. Der allgemeine Gleichheitssatz beinhaltet aber die objektive Gewährleistung des Willkürverbots innerhalb des Staates. BVerwG: Als Bestandteil des Rechtsstaatsgebots gelte der Gleichheitssatz nicht nur für Rechtsbeziehungen zwischen Bürger und Staat, sondern auch für die Rechtsbeziehungen zwischen der Gemeinde und den Fraktionen ihres Gemeinderates (RdNr. 32). Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG ist nur dann gerechtfertigt, wenn ein sachlicher Grund für die Differenzierung vorliegt.

5. Die Benachteiligung der N-Fraktion ist aufgrund von Art. 21 Abs. 3 GG gerechtfertigt, wonach verfassungsfeindliche Parteien von staatlicher Finanzierung ausgeschlossen sind.

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Nein, das trifft nicht zu!

Art. 21 Abs. 3 GG ermächtigt nur zum bundesgesetzlichen Ausschluss von der Parteienfinanzierung nach dem Parteiengesetz. Er bezieht sich damit auf die Finanzierung der Mitwirkung der Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes im Vorfeld von Wahlen.Der Ausschluss von Fraktionszuwendungen betrifft demgegenüber die Finanzierung der Arbeit eines Organs der demokratisch gewählten Volksvertretung. Art. 21 Abs. 3 GG ist damit vorliegend nicht anwendbar (RdNr. 42ff.).Der Ausschluss von der Parteienfinanzierung ist überdies dem BVerfG vorbehalten (Art. 21 Abs. 4 GG).

6. Die Benachteiligung der N-Fraktion durch Ausschluss von der Fraktionsfinanzierung verstößt gegen die Grundrechte der Fraktion aus Art. 3 Abs. 3 S. 1 GG sowie Art. 3 Abs. 1 GG.

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Nein!

Der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches nach seiner Eigenart verschieden zu behandeln. Art. 3 Abs. 3 S. 1 GG verbietet als spezielle Ausprägung des Gleichheitssatzes die Ungleichbehandlung aufgrund der dort genannten Anknüpfungen, so auch aufgrund politischer Anschauungen. Die N-Fraktion gehört als Teil der Gemeindevertretung jedoch zu den kommunalen Organen und ist somit Teil des Staates. Sie kann damit kein Grundrechtsträger sein. Folglich kommt eine Beeinträchtigung ihrer subjektiv-öffentlichen Grundrechte aus Art. 3 Abs. 3, Art. 3 Abs. 1 GG nicht in Betracht.

7. Die N-Fraktion ist entsprechend § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO antragsbefugt.

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Genau, so ist das!

Die Antragsbefugnis gemäß § 47 Abs. 2 VwGO setzt voraus, dass der Antragsteller geltend machen kann, gegenwärtig in eigenen Rechten verletzt zu werden. Bei der kommunalverfassungsrechtlichen Normenkontrolle ist die Antragsbefugnis entsprechend § 47 Abs. 2 VwGO gegeben, wenn die angegriffene Vorschrift dem Antragsteller ein organschaftliches Recht zuweist und dieses durch die Norm oder deren Vollzug verkürzt wird.Die Fraktion ist danach antragsbefugt, da sie geltend machen kann, durch die Satzung in ihrem Recht auf gleichberechtigte Teilhabe an finanziellen Zuwendungen verletzt zu sein (RdNr. 20ff., 30).

8. Die Benachteiligung der N-Fraktion durch Ausschluss von der Fraktionsfinanzierung verstößt damit gegen die objektiv-rechtliche Gewährleistung des Gleichheitssatzes.

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Ja, in der Tat!

Mangels verfassungsrechtlich tragfähigen sachlichen Grundes für die Ungleichbehandlung ist der Gleichheitssatz in seiner objektiv-rechtlichen Gewährleistung verletzt. Überdies war die Ungleichbehandlung der N-Fraktion mangels legitimen Ziels unverhältnismäßig: Das Ziel der angegriffenen Vorschrift, verfassungsfeindliche Parteien und Vereinigungen von kommunalen Fraktionszuwendungen auszuschließen, darf wegen des verfassungsrechtlichen Benachteiligungsverbots des Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 21 Abs. 3 GG nicht für verfassungsrechtlich legitim erklärt werden (RdNr. 46).

9. Die Benachteiligung der N-Fraktion ist aufgrund der Verfassungsentscheidung für eine wehrhafte Demokratie gerechtfertigt.

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Nein!

Die Wertung des Art. 21 Abs. 3 GG, der die vorliegende Ungleichbehandlung nicht rechtfertigt (s.o.), kann nicht unter Verweis auf die Verfassungsentscheidung für eine wehrhafte Demokratie umgangen werden. Eine entsprechende Wertung lässt sich auch Art. 9 Abs. 2 GG für Vereinigungen, die keine Parteien sind, entnehmen. BVerwG: Es könne daher offenbleiben, ob die „Verfassungsentscheidung für eine wehrhafte Demokratie" als kollidierendes Verfassungsrecht eingeordnet werden und den Gleichheitssatz einschränken kann (RdNr. 39).

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