Spezialgesetzliche Ermächtigungsgrundlage

Das Polizei- und Ordnungsbehördengesetz (POG) regelt für Rheinland-Pfalz den überwiegenden Teil des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts. Daneben existieren eine Reihe von spezialgesetzlichen Regelungen, die ebenfalls der Gefahrenabwehr dienen und damit dem speziellen Polizei- und Ordnungsrecht zuzuordnen sind. Am prüfungsrelevantesten sind hierbei das Versammlungsgesetz (VersG) und als Teilbereich des Baurechts auch die Landesbauordnung (LBauO). Neuerdings hat auch das Infektionsschutzgesetz (IfSG) besondere Bedeutung erlangt. Auf Grundlage von Normen des IfSG sind zahlreiche Maßnahmen im Kontext der Corona-Pandemie ergangen.

Grundsätzlich gilt der Grundsatz der Spezialität (lex specialis derogat legi generalis): Soweit eine speziellere Norm einen Sachverhalt regelt, können die vom Gesetzgeber getroffenen Wertungen nicht dadurch umgangen werden, dass auf eine allgemeinere Norm zurückgegriffen wird. Ist eine spezialgesetzliche Rechtsgrundlage einschlägig, aber sind ihre Voraussetzungen nicht erfüllt, so gilt zu prüfen, ob die spezialgesetzliche Rechtsgrundlage den Rückgriff auf eine allgemeinere Regel in ihrem Anwendungsbereich sperrt oder nicht. Der Grundsatz der Spezialität gilt allgemein im Recht. Er stellt eine Regel auf, wie bei einer Normenkonkurrenz, also bei Vorliegen zweier Normen, die dem Wortlaut nach auf denselben Sachverhalt angewandt werden können, vorzugehen ist.

Der Grundsatz der Spezialität sperrt nicht jeglichen Rückgriff auf allgemeinere Normen, sondern nur soweit der Anwendungsbereich der spezialgesetzlichen Norm reicht. Insofern geht die hM davon aus, dass das VersG nur versammlungsspezifische Gefahren und versammlungsbezogene Maßnahmen regelt. Liegen aber nicht-versammlungsspezifische Gefahren vor, so steht der Spezialitätsgrundsatz einem Rückgriff auf die allgemeinen oder anderen Normen nicht entgegen. Für die Versammlungsfreiheit gilt das Zitiergebot nach Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG. In § 8 Nr. 3 POG ist die Versammlungsfreiheit gemäß Art. 8 Abs. 1 GG als eingeschränktes Grundrecht benannt. Für das besondere Verhältnis zwischen allgemeinem Polizeirecht und dem VersG ist die Bezeichnung Polizeirechtsfestigkeit des Versammlungsfreiheit geläufig. Das Konkurrenzproblem solltest Du in einer Klausur unter Nennung dieses Stichworts behandeln.

Mangels Zuweisung an den Bund in Art. 70 ff. GG ist das allgemeine Gefahrenabwehrrecht Teil der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder. Einige speziellen Bereiche sind jedoch dem Bundesgesetzgeber zugewiesen (so etwa in Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 Var. 1 GG, auf dessen Grundlage das IfSG erlassen worden ist). Das Versammlungsrecht war bis zur sog. Föderalismusreform 2006 im damaligen Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG aF als Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung ausgewiesen. Auf dieser Grundlage ist auch das VersG erlassen. Seit 2006 ist es jedoch Teil der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder. Für Bundesländer, die wie Rheinland-Pfalz von dieser Zuständigkeit (noch) keinen Gebrauch gemacht haben, gilt das als Bundesrecht erlassene VersG gemäß Art. 125a Abs. 1 S. 1 GG fort. In der Klausur genügt im Rahmen der Prüfung des Vorliegens einer Ermächtigungsgrundlage aus dem VersG der Hinweis darauf, dass das VersG gemäß Art. 125a Abs. 1 S. 1 GG fortgilt.

Versammlungen unter freiem Himmel unterliegen grundsätzlich der Anmeldungspflicht gemäß § 14 Abs. 1 VersG. Der Vorschrift begegnet vor dem Hintergrund des Art. 8 Abs. 1 GG Zweifel hinsichtlich ihrer Verfassungsmäßigkeit. Nach hM ist die Vorschrift zumindest dahingehend einzuschränken, dass die Anmeldungspflicht nicht für Spontanversammlungen gilt. Überdies kann eine Versammlungsauflösung ohnehin nicht auf § 9 Abs. 1 S. 1 POG gestützt werden, denn der Rückgriff auf diese allgemeine Norm ist nach dem Grundsatz der Spezialität durch § 15 Abs. 3 VersG gesperrt. Auch auf Grundlage des VersG wäre eine Versammlungsauflösung alleinig wegen der fehlenden Anmeldung jedoch regelmäßig unverhältnismäßig und damit ermessensfehlerhaft. Die Regelung des § 15 VersG ist die zentrale Norm im Versammlungsrecht. Sie ermächtigt zu Versammlungsverboten (Abs. 1) und zur Versammlungsauflösung (Abs. 3), gewährt der Verwaltung hierbei jedoch Ermessen, welches stark durch das hochrangige Grundrecht der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG geprägt ist.