+++ Sachverhalt (reduziert auf das Wesentliche)
Das kontroverse Gebäudeenergiegesetz (GEG) der Ampel-Koalition wird am 15.06.2023 erstmals im Bundestagsplenum beraten. Zu diesem Zeitpunkt ist bereits klar, dass der Gesetzentwurf umfassend geändert werden wird. Am 05.07. beschließt der zuständige Ausschuss umfangreiche und inhaltlich komplexe Änderungen des Gesetzentwurfs. Dieser soll am 07.07.2023 im Plenum verabschiedet werden.
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Einordnung des Falls
Gestaltung des Gesetzgebungsverfahrens beim Gebäudeenergiegesetz (BVerfG, Beschl. v. 05.07.2023 – 2 BvE 4/23)
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Die Jurafuchs-Methode schichtet ab: Das sind die 10 wichtigsten Rechtsfragen, die es zu diesem Fall zu verstehen gilt
1. Der CDU-Abgeordnete Heilmann (A) will erreichen, dass die Abstimmung vertagt wird, um mehr Zeit für die Prüfung der Änderungen zu haben (und um der „Ampel“ politisch eine Niederlage zuzufügen). Ist in dieser Situation allein die Einleitung eines Organstreitverfahrens gegen den Bundestag zweckmäßig?
Nein, das ist nicht der Fall!
In der Hauptsache ist hier das Organstreitverfahren (Art. 93 I Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5 BVerfGG) statthaft, soweit A feststellen lassen will, dass die Gestaltung des Gesetzgebungsverfahrens zum GEG ihn in seinen verfassungsrechtlichen Rechten verletzt. Allerdings ist die Angelegenheit wegen der anstehenden Schlussabstimmung am 07.07.2023 besonders eilbedürftig, weil die Schlussabstimmung und damit die Verabschiedung des Gesetzes am 07.07.2023 unmittelbar bevorsteht. Es ist daher zweckmäßig, parallel zur Einleitung des Organstreitverfahrens den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 32 Abs. 1 BVerfGG (Eilverfahren) zu beantragen. Danach kann das BVerfG einen Zustand vorläufig regeln, wenn dies insbesondere zur Abwehr schwerer Nachteile geboten ist.
Im Ausgangsfall war Ende Juni 2023 der knappe Zeitplan für die Verabschiedung des GEG bekannt. Dies gab A die Zeit, den Eilantrag nach § 32 Abs. 1 BVerfGG vorzubereiten. Der Präzision halber sei darauf hingewiesen, dass das GEG bereits vorher existierte und das Gesetzesvorhaben der Ampel-Koalition – das sog. „Heizungsgesetz“ – umfassende Änderungen des GEG beinhaltete.
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2. Das BVerfG erlässt eine einstweilige Anordnung, wenn die angegriffenen Maßnahmen aufgrund einer vorläufigen Bewertung verfassungswidrig erscheinen.
Nein, das trifft nicht zu!
Das BVerfG befasst sich bei der einstweiligen Anordnung grundsätzlich nicht mit einer etwaigen Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme. Sie wird nur insoweit berücksichtigt, als der Antrag in der Hauptsache nicht von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet sein darf. Damit spielt die Verfassungswidrigkeit nur in Evidenzfällen eine Rolle. (RdNr. 68).
3. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig. Insbesondere wird die Hauptsache nicht vorweggenommen.
Ja!
Eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache liegt vor, wenn der beantragte Inhalt der einstweiligen Anordnung und das Rechtsschutzziel in der Hauptsache zumindest vergleichbar sind.
Die Rechtschutzziele von Hauptsacheantrag und Eilantrag sind nicht vergleichbar. Die einstweilige Anordnung des A ist auf die vorläufige Sicherung seiner Mitwirkungsrechte im Gesetzgebungsverfahren zum GEG gerichtet. In der Hauptsache soll hingegen festgestellt werden, dass die Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens Abgeordnetenrechte verletzt und gegen verschiedene Normen des GG verstößt (RdNr. 72-79).
Die Zulässigkeit der einstweiligen Anordnung kennt noch weitere – hier nicht streitentscheidende – Zulässigkeitsvoraussetzungen, mit denen Du Dich vertraut machen solltest.
4. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist begründet, soweit der Antrag in der Hauptsache (1) weder von vornherein unzulässig (2) noch offensichtlich unbegründet erscheint und (3) bei einer Folgenabwägung die für den Erlass der einstweiligen Anordnung streitenden Gründe überwiegen.
Genau, so ist das!
So könnte der Obersatz in Deiner Klausur lauten. Dieser Prüfungsmaßstab ist das einzige, was Du für die Prüfung über die einstweilige Anordnung wirklich wissen musst. Denn dieser Maßstab ergibt sich nicht aus § 32 Abs. 1 BVerfGG, sondern aus der Rechtsprechung des BVerfG. Du überzeugst Deine Prüferin bereits von Dir, wenn Dir dieser Maßstab bekannt ist und Du auf die terminologischen Feinheiten achtest (in der Hauptsache „nicht von vornherein unzulässig“ statt „zulässig“ und in der Hauptsache „nicht offensichtlich unbegründet“ statt „begründet“). Eigentlich prüfst Du hier aber wie gewohnt – nur eben inzident – (1) Zulässigkeit und (2) Begründetheit der Hauptsache. Spezifisch für den verfassungsgerichtlichen Eilrechtsschutz ist lediglich (3) die Folgenabwägung.
Führ Dir bitte die Besonderheit des Prüfungsmaßstabs im Verfahren nach § 32 Abs. 1 BVerfGG vor Augen: Anders als beim vorläufigen Rechtsschutz nach §§ 123 Abs. 1, 80 Abs. 5, 80a VwGO kommt es im verfassungsgerichtlichen Eilverfahren nicht auf eine summarische Prüfung an, sondern nur auf die Folgenabwägung! Mehr dazu weiter unten.
5. Der Antrag in der Hauptsache ist von vornherein unzulässig.
Nein, das trifft nicht zu!
Das Organstreitverfahren (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 63ff. BVerfGG) ist zulässig, wenn (1) der Antragsteller beteiligtenfähig ist, (2) ein tauglicher Antragsgegenstand vorliegt, (3) der Antragsteller antragsbefugt ist und (4) Form und Frist eingehalten sind.
A ist einzelner Abgeordneter des Bundestages und daher als „anderer Beteiligter“ (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 GG) im Organstreitverfahren beteiligtenfähig. Die Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens durch den Bundestag ist ein tauglicher Antragsgegenstand im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG (RdNr. 84-85). Es ist möglich, dass die Gestaltung des Gesetzgebungsverfahrens jedenfalls das Recht des Antragstellers auf gleichberechtigte Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung (Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG) verletzt, weshalb er auch antragsbefugt gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG ist (RdNr. 86). An der Einhaltung von Form (§ 23 BVerfGG) und Frist (§ 64 Abs. 3 BVerfGG) des Antrags im Organstreitverfahren bestanden im Ausgangsfall keine Zweifel.
Hier prüfst Du inzident die Zulässigkeit des Antrags im Organstreitverfahren. Versuche, die Voraussetzungen der einstweiligen Anordnung strikt von den Voraussetzungen in der Hauptsache zu trennen! Hier kannst Du natürlich nur die Informationen ansprechen, die sich auch aus dem Sachverhalt ergeben.
Das BVerfG hat offen gelassen, ob der Antragsteller im Organstreitverfahren auch antragsbefugt ist, soweit er sich auf sonstige Rechte aus Art. 38 Abs. 1 S. 2, 42 GG, 76-78 GG beruft (RdNr. 82, 86).
6. Der Antrag in der Hauptsache ist aber offensichtlich unbegründet – und damit ist auch der Antrag auf Erlass der einstweiligen Anordnung unbegründet –, weil A im Organstreitverfahren keine eigenen Rechte geltend macht.
Nein!
A macht seine Abgeordnetenrechte aus Art. 38 GG im Organstreitverfahren geltend. Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG garantiert das Recht auf gleichberechtigte Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung. Davon umfasst ist das Recht, im Bundestag abzustimmen („beschließen“, vgl. Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG) und zu beraten („verhandeln“, vgl. Art. 42 Abs. 1 S. 1 GG). Dies setzt eine hinreichende Information über den Beratungsgegenstand voraus. Die Abgeordneten müssen Informationen nicht nur erlangen, sondern diese auch verarbeiten können. Folglich enthält Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG auch das Recht, sich über den Beratungsgegenstand auf der Grundlage ausreichender Informationen eine eigene Meinung bilden und davon ausgehend an der Beratung und Beschlussfassung des Parlaments mitwirken zu können (RdNr. 88). Das BVerfG deutet dabei an, dass aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG auch ein – hier betroffenes – Recht folgen könnte, dass die Abgeordneten eine angemessene Zeit haben müssen, um die Informationen auch verarbeiten zu können.
Besonders spannend an dieser Entscheidung ist: Die zeitliche Gestaltung des Gesetzgebungsverfahrens – konkret die äußerst kurze Frist zwischen dem Beschluss der Änderungen am 05.07.2023 und der geplanten Schlussabstimmung am 07.07.2023 – erfolgte im Einklang mit den Fristen der Geschäftsordnung des Bundestages (GO-BT). § 81 Abs. 1 S. 2 GO-BT sieht für die Zeit zwischen der Beschlussempfehlung des federführenden Ausschusses und der Beratung des Gesetzentwurfs in zweiter Lesung eine Frist von zwei Tagen vor.
7. Der Antrag ist der Hauptsache ist aber offensichtlich unbegründet, weil von vornherein ausgeschlossen ist, dass die zeitliche Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahren zum GEG das Recht des Antragstellers aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG beeinträchtigt.
Nein, das ist nicht der Fall!
BVerfG: Das GG enthält keine konkreten Vorgaben für die Dauer der Gesetzesberatung. Der Parlamentsmehrheit stehe grundsätzlich ein weiter Spielraum bei der Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens zu (Verfahrensautonomie der Parlamentsmehrheit) (RdNr. 90). Die Parlamentsmehrheit müsse aber bei der Gestaltung des Gesetzgebungsverfahrens auch das Abgeordnetenrecht (Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG) beachten. Dieses könnte verletzt sein, „wenn es bei der Gestaltung von Gesetzgebungsverfahren ohne sachlichen Grund gänzlich oder in substantiellem Umfang missachtet wird“. Das Gesetzgebungsverfahren dürfe nicht missbräuchlich beschleunigt werden mit dem Ziel, die Teilhaberechte der Abgeordneten einzuschränken (RdNr. 91).
BVerfG: Diese Frage bedarf der eingehenden Prüfung; der Ausgang des Hauptsachenverfahrens erscheint offen. Deshalb ist der Antrag im Hauptsacheverfahren nicht offensichtlich unbegründet (RdNr. 92). Es ist fraglich, ob As Recht aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG dadurch beeinträchtigt ist, dass durch die erhebliche Verdichtung der zeitlichen Abläufe – Beschluss umfangreicher und inhaltlich komplexer Änderungen durch den Ausschuss am 05.07. und beabsichtigte Verabschiedung des GEG im Bundestagsplenum am 07.07. – keine hinreichende Zeit zur Verarbeitung der Informationen bestand. Das Gesetzgebungsverfahren sei jedenfalls keine „verfassungsrechtlich unbedenkliche Wahrnehmung der Verfahrensautonomie der Parlamentsmehrheit“ (RdNr. 94).
Das BVerfG geht davon aus, dass in offenkundigen Eilfällen – etwa im Kontext der Corona-Pandemie, des Ukraine-Krieges oder der Bankenkrise – auch eine extreme zeitliche Verdichtung des Gesetzgebungsverfahrens geboten sein kann. Das BVerfG bezweifelt aber, dass beim GEG eine zwingende Veranlassung für diese zeitliche Verdichtung bestand, da das GEG nicht etwa am 08.07.2023 in Kraft treten sollte, sondern am 01.01.2024 (RdNr. 95).
8. Statt einer summarischen Prüfung der Hauptsache ist eine Folgenabwägung zwischen (1) einem Erlass der einstweiligen Anordnung bei Misserfolg in der Hauptsache und (2) dem Nicht-Erlass der einstweiligen Anordnung bei Erfolg in der Hauptsache vorzunehmen.
Ja, in der Tat!
Sind die Erfolgsaussichten in der Hauptsache offen, muss das BVerfG „die Folgen abwägen, die eintreten würden, wenn einerseits eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Antrag in der Hauptsache aber Erfolg hätte, und andererseits die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, dem Antrag in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre“ (RdNr. 69) (sog. Doppelhypothese).
Diese sog. Doppelhypothese klingt äußerst komplex, ist in der praktischen Anwendung und in der Klausur aber gut handhabbar.
Es ist keine Voraussetzung für den Erlass der einstweiligen Anordnungen, dass der Antrag in der Hauptsache bei einer summarischen Prüfung Aussicht auf Erfolg hätte (RdNr. 97f.). Das BVerfG kann bereits dann eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn es nicht genug Zeit für eine auch nur summarische Prüfung der erheblichen Rechtsfragen hat.
9. Überwiegen im vorliegenden Fall die Gründe, die im Rahmen der Folgenabwägung für den Erlass einer einstweiligen Anordnung sprechen?
Ja!
Das BVerfG wägt ab zwischen (1) den Folgen des Erlass der einstweiligen Anordnung bei Misserfolg in der Hauptsache und (2) den Folgen des Nicht-Erlasses der einstweiligen Anordnung bei Erfolg in der Hauptsache.
(1) Würde das BVerfG die einstweilige Anordnung erlassen und der Antrag in der Hauptsache keinen Erfolg haben, könnte der Eindruck entstehen, dass die Regierungskoalition nicht hinreichend handlungsfähig sei. Außerdem führte eine weitere des Gesetzes dazu, dass die Normbetroffenen weniger Zeit hätten, sich auf die neue Rechtslage einzustellen. Vor allem würde die einstweilige Anordnung einen erheblichen Eingriff in die Autonomie der Parlamentsmehrheit darstellen. Die Erheblichkeit dieses Eingriffs wird jedoch dadurch abgemildert, dass das GEG dennoch zeitnah verabschiedet werden könnte; es bleibt dem Bundestag unbenommen, eine Sondersitzung im laufenden Kalendermonat einzuberufen (Art. 39 Abs. 3 S. 2, S. 3 GG) (RdNr. 100f.). Die Folgen sind aus diesem Grund nur mittelschwer. (2) Würde das BVerfG hingegen die einstweilige Anordnung nicht erlassen und der Antrag in der Hauptsache Erfolg haben, wäre das Recht des A unumkehrbar und im Hinblick auf die zeitliche Verknappung auch substantiell verletzt. A könnte bei den Beratungen und der Beschlussfassung über das GEG seine Mitwirkungsrechte nicht in dem verfassungsrechtlich garantierten Umfang ausüben. Diese Beschränkung ist für das gesamte Parlament und auch dessen Autonomie nachteilig (RdNr. 102-104). Die Folgen des Nicht-Erlasses bei Erfolg in der Hauptsache wären also schwer und überwiegen mithin die mittelschweren Folgen des Erlasses beim Misserfolg in der Hauptsache.
10. Muss das BVerfG dem Deutschen Bundestag antragsgemäß vorläufig untersagen, die Schlussabstimmung des Gesetzentwurfs abzuhalten, solange nicht allen Abgeordneten die wesentlichen Textpassagen des geänderten Gesetzentwurfs mindestens 14 Tage vorher zugegangen sind.
Nein, das ist nicht der Fall!
Das Bundesverfassungsgericht ist nicht an den Antrag des Antragstellers gebunden und kann sich bei mehreren in Betracht kommenden Möglichkeiten für die am wenigsten nachteilige Anordnung entscheiden, um einen angemessenen Ausgleich zwischen den Verfassungsgütern herbeizuführen (RdNr. 70, 105).
Das BVerfG hat dem Deutschen Bundestag nur aufgegeben, die zweite und dritte Lesung zum GEG – und damit die Verabschiedung des Gesetzes – nicht innerhalb der laufenden Sitzungswoche durchzuführen. Der Senat weicht insoweit von dem Antrag des Antragstellers ab, um den Eingriff in die Verfahrensautonomie der Parlamentsmehrheit abzumildern (RdNr. 105). Konkrete Folge des Erlasses der einstweiligen Anordnung war damit, dass das GEG nicht mehr in der laufenden Sitzungswoche verabschiedet werden konnte und deshalb erst nach der Sommerpause 2023 verabschiedet wurde.
Eine Verletzung der Abgeordnetenrechte des A wurde aber ausdrücklich nicht festgestellt (RdNr. 79). Eine dahingehende Entscheidung und die Klärung der Frage, ob über die GO-BT hinausgehende, konkrete Vorgaben für die zeitliche Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens verfassungsrechtlich erforderlich sind, bleibt dem Hauptsachverfahren vorbehalten.
Diese öffentlichkeitswirksame und kontroverse Entscheidung eignet sich für eine sehr anspruchsvolle Klausur im 1. Staatsexamen. Der Maßstab des § 32 Abs. 1 BVerfGG, die Argumentation zu Art. 38. Abs. 1 S. 2 GG sowie die Folgenabwägung wären der Schwerpunkt.
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