+++ Sachverhalt (reduziert auf das Wesentliche)
Der Polizei ist bekannt, dass der vorbestrafte linksextreme Gewalttäter G zum G-8-Gipfel nach Genua reisen will. Um die Begehung schwerer Gewalttaten in Italien zu verhindern, verfügt sie, dass G sich für die Dauer des Gipfels täglich bei der örtlichen Wache melden muss.
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Einordnung des Falls
Voraussetzungen einer polizeilichen Meldeauflage (BVerwG, 25.07.2007)
Die Jurafuchs-Methode schichtet ab: Das sind die 16 wichtigsten Rechtsfragen, die es zu diesem Fall zu verstehen gilt
1. Die Verfügung hat sich mittlerweile durch Zeitablauf erledigt. Ist die Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 S. 4 VwGO) die statthafte Klageart?
Genau, so ist das!
Gemäß § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO stellt das Gericht auf Antrag fest, dass ein Verwaltungsakt, der sich nach Klageerhebung erledigt hat, rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat (sog. Fortsetzungsfeststellungsklage).
Hier hat sich die Meldeauflage – ein belastender Verwaltungsakt – durch Zeitablauf erledigt, sodass die Fortsetzungsfeststellungsklage gem. § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO statthaft ist. Im Übrigen war die Klage auch zulässig
G hatte zunächst erfolglos den Eilrechtsschutz nach § 80 V VwGO bestritten, da die Meldeauflage von der Polizeibehörde für sofort vollziehbar (§ 80 Abs. 1 Nr. 4 VwGO) erklärt wurde. Jurafuchs 7 Tage kostenlos testen und tausende Fälle wie diesen selbst lösen.
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2. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist begründet, sofern der Verwaltungsakt vor seiner Erledigung rechtswidrig war und K dadurch in seinen Rechten verletzt wurde (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Ja, in der Tat!
Diesen Satz sollte in der Prüfung dein Obersatz sein. Die Prüfung der Begründetheit erfolgt demnach wie bei der ursprünglichen Klage. Liegt – wie hier – eine Anfechtungssituation vor, prüfst Du demnach, ob die angegriffene Maßnahme rechtswidrig war und den Kläger – hier G – in seinen Rechten verletze. Hierfür musst Du zunächst die jeweils einschlägige Ermächtigungsgrundlage ermitteln.
3. Gemäß § 17 Abs. 1 ASOG Berlin können die Ordnungsbehörde und die Polizei die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im Einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren.
Ja!
Bei dieser Norm handelt es sich um die sog. polizeiliche Generalklausel. Zu der öffentlichen Sicherheit gehören die Unversehrtheit der Rechtsordnung, den Schutz der Individualrechtsgüter und Einrichtungen des Staates. Die Norm erfasst somit insbesondere die Verhütung von Straftaten, wie sie hier durch G befürchtet wurden.
4. Jede polizeiliche Maßnahme, die der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung geht, kann auf die polizeiliche Generalklausel (hier § 17 Abs. 1 ASOG Berlin) gestützt werden.
Nein, das ist nicht der Fall!
Für bestimmte polizeiliche Maßnahmen sehen die Polizeigesetze der spezielle Sondertatbestände vor, die sog. polizeilichen Standardermächtigungen. Sobald ein polizeiliches Handeln vom Regelungsgehalt einer Standardermächtigung umfasst ist, kann nicht auf die Generalklausel zurückgegriffen werden. Gleiches gilt für Ermächtigungen aus Spezialgesetzen. Auch diese gehen der Generalklausel als leges speciales vor.
Somit ist hier entscheidend, ob § 17 Abs. 1 ASOG Berlin durch Spezialermächtigungen verdrängt wird.
Achte in der Klausur immer darauf, dass die Generalklausel nur angewendet werden darf, wenn keine spezielleren Ermächtigungsgrundlagen einschlägig sind.
5. Die Anwendung der polizeirechtlichen Generalermächtigung (§ 17 Abs. 1 ASOG Berlin) auf die Meldeauflage wird durch die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG ausgeschlossen.
Nein, das trifft nicht zu!
Nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG steht dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz u.a. für die Freizügigkeit, das Passwesen und das Ausweiswesen zu. Der kompetenzrechtliche Freizügigkeitsbegriff ist aber enger als derjenige der grundrechtlichen Gewährleistung in Art. 11 Abs. 1 GG, denn diese steht unter dem allgemeinen Vorbehalt des Gesetzes, der auch Landesgesetze erfasst (Art. 11 Abs. 2 GG).
Die Länder sind daher auch insoweit zur Verhütung und Unterbindung strafbarer Handlungen nach Maßgabe des allgemeinen Polizeirechts berechtigt, als sie dabei in das Grundrecht auf Freizügigkeit gemäß Art. 11 Abs. 1 GG eingreifen. Somit stand der Anwendung der Generalklausel auf die Meldeauflage, welche die Freizügigkeit des G beschränkte, nicht Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG entgegen (RdNr. 26). 6. Jedoch schließen §§ 8 PassG, 2 Abs. 2 PersAuswG, der die Behörden zur Beschränkung des räumlichen Geltungsbereichs des Passes bzw. Ausweises ermächtigt, den Rückgriff auf die Generalklausel aus.
Nein!
Voraussetzung dieser Normen ist, dass bestimmte Tatsachen die Annahme begründen, dass der Passinhaber die innere oder äußere Sicherheit oder sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet. Dazu zählen auch Handlungen, die geeignet sind, dem internationalen Ansehen Deutschlands zu schaden, wie die Gefahr der Begehung von Straftaten im Ausland. Demgegenüber kann eine auf die Generalermächtigung gestützte Meldeauflage mit der Verhütung von Straftaten begründet werden, unabhängig davon, ob diese einen Auslandsbezug aufweisen (RdNr. 28 f.).
Demnach knüpfen die Generalermächtigung und die Regelungen des Pass- sowie Personalausweisgesetzes an unterschiedliche Voraussetzungen und Ziele an und schließen sich somit nicht aus, sondern können auch nebeneinander anwendbar sein (RdNr. 29). 7. Hier wurde die Meldeauflage zur Verhinderung der Teilnahme an einer Versammlung erlassen. Damit wird die Generalklausel durch die Spezialvorschriften des Versammlungsgesetzes verdrängt.
Nein, das ist nicht der Fall!
Soweit das Versammlungsgesetz abschließende Regelungen hinsichtlich der polizeilichen Eingriffsbefugnisse enthält, geht es daher als Spezialgesetz dem allgemeinen Polizeirecht vor (sog. Polizeifestigkeit der Versammlungsfreiheit). Trifft das Versammlungsgesetz aber im Einzelfall keine abschließende Regelung oder ist es lückenhaft, ist der Rückgriff ergänzende polizeirechtliche Bestimmungen nicht ausgeschlossen.
Nach Ansicht des BVerwG wird danach insbesondere der Erlass einer Meldeauflage mit dem Ziel der Verhinderung der Versammlungsteilnahme nicht durch den Anwendungsvorrang des Versammlungsgesetzes ausgeschlossen (RdNr. 30). 8. Ermächtigungen zu Grundrechtseingriffen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, die dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit entspricht.
Ja, in der Tat!
BVerwG: „Dieses Gebot ergänzt und konkretisiert den aus dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip folgenden Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes. Das Bestimmtheitsgebot soll insbesondere sicherstellen, dass die gesetzesausführende Verwaltung für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet; freiheitsbegrenzende Entscheidungen dürfen nicht einseitig in ihr Ermessen gestellt sein (RdNr. 32).“
Die polizeirechtliche Generalermächtigung genügt grundsätzlich diesen Anforderungen. Zwar ist sie mit ihren unbestimmten Rechtsbegriffen in besonderem Maße der Auslegung und Konkretisierung bedürftig. Allerdings ist sie in jahrzehntelanger Entwicklung durch Rechtsprechung und Lehre nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend präzisiert, in ihrer Bedeutung geklärt und im juristischen Sprachgebrauch verfestigt (RdNr. 33, st.Rspr.).
9. Maßnahmen der Gefahrenabwehr, die auf der Grundlage der Generalermächtigung in die Freiheitsrechte der Bürger eingreifen, setzen eine konkrete Gefahrenlage voraus.
Ja!
Demnach können Maßnahmen im Vorfeld der Gefahrenabwehr zur Vorsorge im Hinblick auf in der Zukunft eventuell zu erwartende Gefahren nicht auf die Generalklausel gestützt werden.
Hier ginge es aber um die Abwehr einer „im Einzelfall bestehenden (konkreten) Gefahr“, der Begehung von Straftaten durch G, da die Behörden mit hinreichender Wahrscheinlichkeit davon ausgingen, dass er sich bei der Teilnahme an Protestveranstaltungen in Genua an gewalttätigen Ausschreitungen beteiligen werde (RdNr. 35).
Auch für Maßnahmen im Vorfeld der Gefahrenabwehr kann der Gesetzgeber die Behörden zu Grundrechtseingriffe ermächtigen. Allerdings muss er hierfür eine spezielle Rechtsgrundlage mit handlungsbegrenzenden Tatbestandselementen schaffen (RdNr. 34).
10. Derartige Meldeauflagen werden zur Abwendung von Gewalttaten bei Großveranstaltungen standardmäßig angewendet. Deswegen war eine spezielle Ermächtigungsgrundlage erforderlich.
Nein, das ist nicht der Fall!
Die polizeiliche Generalermächtigung dient auch der Bewältigung immer wieder vorkommender Gefahrensituationen. Sie ist nicht auf „untypisches“, in der polizeilichen Praxis noch nicht erprobtes Eingriffshandeln beschränkt. Allein mit der Häufigkeit und Inhaltsähnlichkeit der zu ergreifenden Gefahrabwehrmaßnahmen lasse sich somit die Notwendigkeit einer speziellen gesetzlichen Regelung nach dem Vorbild der polizeilichen Standardermächtigungen nicht begründen (RdNr. 36).
BVerwG: Ein besonderes gesetzgeberisches Regelungsbedürfnis sei hier nicht zu erkennen. Ein solches ergebe sich auch nicht aus der Intensität der von den Betroffenen hinzunehmenden Grundrechtseingriffe. Der Rückgriff auf die Generalklausel sei zulässig.
Diese Ansicht ist umstritten. In der Literatur wird teilweise vertreten, dass grundrechtsrelevantes polizeiliches Eingriffshandeln, das den atypischen Bereich verlässt und in bestimmten Gefahrenlagen häufig praktiziert wird, stets nach einer gesetzlichen Spezialermächtigung verlange. Mittlerweile ist die Meldeauflage als Standardermächtigung in den Polizeigesetzen der meisten Länder geregelt (z.B. § 29c ASOG Berlin, § 12a PAG Rh-Pf, Art. 16 Abs. 2 S. 2 BayPAG).
Sollte ein solches Thema in Deiner Klausur auftreten, würde der Sachverhalt Dir hierfür hinreichend Argumentationsmaterial bieten. 11. Die Meldeauflage soll G daran hindern, an einer auswärtigen Versammlung teilzunehmen. Sie greift damit in den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) ein.
Ja, in der Tat!
Der Schutzbereich der Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) beschränkt sich nicht auf die Teilnahme an einer bestehenden Versammlung, sondern umfasst auch den Vorgang des Sich-Versammelns. Dazu zählt auch die Anreise zu einer Versammlung, auch wenn diese im Ausland liegt.
G ist auch nicht aus dem Schutzbereich des Grundrechts ausgeschlossen, weil er verdächtig ist, unfriedliche Absichten zu hegen. Die Prognose künftiger Unredlichkeit genügt hierfür nicht, weil die unvermeidliche Prognoseunsicherheit nicht von vornherein zulasten des Grundrechtsträgers gehen darf (RdNr. 38).
12. Ein mit einer Meldeauflage verbundener Eingriff in die Versammlungsfreiheit erfordert eine spezielle Ermächtigungsgrundlage, sodass die Generalermächtigung als Grundlage für den Eingriff ausscheidet.
Nein!
Gezielte Eingriffe in den Kernbereich der Versammlungsfreiheit bedürfen einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung. Art. 8 Abs. 1 GG gebietet aber nicht, dass jeder Eingriff in die Versammlungsfreiheit unabhängig von seiner Art und seinem Gewicht eine besondere versammlungsrechtliche Regelung erfährt.
Eine solche Regelung sei insbesondere für die Meldeauflage entbehrlich, weil sie nicht darauf abzielt, das Grundrecht über die in ihm selbst angelegten Grenzen hinaus einzuschränken. Denn die Polizei verfolgt mit der Meldeauflage das Ziel, eine Person von der Versammlung fernzuhalten, die sich – mutmaßlich – unfriedlich verhalten und somit nicht dem Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG unterfallen wird (RdNr. 39).
Demnach war die polizeiliche Generalklausel hier insgesamt die richtige Ermächtigungsgrundlage für die Meldeauflage.
Auch in der Klausur kann es sein, dass Du Dich intensiv mit dem Verhältnis der Generalklausel zu speziellen Regelungen auseinandersetzen musst. Hier darfst Du nicht über das Problem hinwegschreiben! 13. Die Tatbestandsvoraussetzungen der Generalklausel sind hier erfüllt.
Genau, so ist das!
Gemäß § 17 Abs. 1 ASOG Berlin können die Ordnungsbehörde und die Polizei die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im Einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren. Zu der öffentlichen Sicherheit gehören die Unversehrtheit der Rechtsordnung, den Schutz der Individualrechtsgüter und Einrichtungen des Staates.
Hier besteht die hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass G auf der geplanten Versammlung Gewalttaten begehen wird. Darin liegt eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit in Form des Schutzes der Unversehrtheit der Rechtsordnung und von Individualrechtsgütern.
14. Die Generalermächtigung räumt den Behörden Ermessen ein. Eine fehlerfreie Ermessensausübung erfordert insbesondere, dass die gewählte Maßnahme verhältnismäßig ist.
Ja, in der Tat!
Bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 17 Abs. 1 ASOG Berlin kann die Polizei die zur Gefahrenabwehr notwendigen Maßnahmen treffen. Ihr steht somit ein Entschließungs- und Auswahlermessen. Ermessensentscheidungen sind gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar. Es prüft aber, ob die Behörde ihr Ermessen fehlerfrei ausgeübt hat (s. §§ 40 VwVfG, 114 VwGO).
Zu den Ermessensfehlern nach der sog. Ermessensfehlerlehre gehört die Ermessensüberschreitung, die vorliegt, wenn die Behörde den gesetzlichen Rahmen des Ermessens überschreitet. Diese liegt insbesondere vor, wenn die Behörde gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip verstößt.
Die Verhältnismäßigkeitsprüfung, die bei der Überprüfung polizeilicher Maßnahmen nie fehlen darf, kann auch im Rahmen eines eigenständigen Prüfungspunkts erfolgen.
15. Damit eine Maßnahme verhältnismäßig ist, muss sie insbesondere angemessen sein.
Ja!
Eine Maßnahme ist verhältnismäßig, wenn sie einem legitimen Zweck dient und zu dessen Erreichung geeignet, erforderlich und angemessen ist. Die Angemessenheit einer Maßnahme erfordert, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen.
Hier machte die Meldeauflage G letztlich die Ausübung seines Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 GG vollständig unmöglich gemacht, sodass ein schwerwiegender Grundrechtseingriff vorliegt. Sie diente jedoch dem Schutz hochwertiger Rechtsgüter, vor allem der Bewahrung der körperlichen Unversehrtheit anderer Menschen. Die Intensität des Grundrechtseingriffs stand damit nach Ansicht des BVerwG nicht außer Verhältnis zu dem Schaden, den die Polizei mit der Meldeauflage abwenden wollte (RdNr. 43). 16. Die Fortsetzungsfeststellungsklage des K ist begründet.
Nein, das ist nicht der Fall!
Die Meldeauflage beruhte auf einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage, deren Voraussetzungen erfüllt war, der Eingriff in Gs Versammlungsfreiheit war verhältnismäßig. Demnach war sie nicht rechtswidrig und G ist nicht in ihren Rechten verletzt.
Das Gericht prüfte zudem eine Verletzung des Grundrechts auf Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG), welches die Freiheit ungehindert durch die deutsche Staatsgewalt an jedem Ort innerhalb des Bundesgebiets Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen. Dieses sei hier nicht verletzt, insbesondere darf es zur Vorbeugung gegen strafbare Handlungen beschränkt werden (Art. 11 Abs. 2 GG).
Auch eine Verletzung der Rechte aus der EMRK und der Grundfreiheiten wurde angeprüft. Diese solltest Du bei grenzüberschreitendem Bezug ansprechen, aber – sofern sie nicht im Sachverhalt eingehend benannt sind – allenfalls anprüfen. 
