Polizeikostenerstattung bei Hochrisikoveranstaltungen nach § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG – Berufsfreiheit


+++ Sachverhalt (reduziert auf das Wesentliche)

Jurafuchs

Das Land Bremen schickt der Deutschen Fußball Liga (DFL) einen Kostenbescheid über 425.000€ für den polizeilichen Mehraufwand rund um das „Hochrisikospiel“ zwischen Werder Bremen und dem HSV. Die DFL betreibt die Fußball-Bundesliga. Sie hält den Kostenbescheid für rechtswidrig.

Einordnung des Falls

Polizeikostenerstattung bei Hochrisikoveranstaltungen nach § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG – Berufsfreiheit

Die Jurafuchs-Methode schichtet ab: Das sind die 14 wichtigsten Rechtsfragen, die es zu diesem Fall zu verstehen gilt

1. § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG sieht die Gebührenerhebung bei Veranstaltern gewaltgeneigter Großveranstaltungen vor und ist die einschlägige Ermächtigungsgrundlage für den Kostenbescheid.

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Ja, in der Tat!

Landesgesetzliche Regelungen im Bereich des Polizeirechts ermöglichen im Hinblick auf die Kosten polizeilicher Maßnahmen grundsätzlich nur einen Rückgriff auf den Störer. Der hier einschlägige § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG durchbricht diesen allgemeinen polizeirechtlichen Grundsatz, indem er unabhängig von der polizeirechtlichen Verantwortlichkeit eine Kostentragungspflicht des Veranstalters einer gewinnorientierten Großveranstaltung (ab 5000 Teilnehmern) statuiert, "wenn wegen [dabei] erfahrungsgemäß zu erwartender Gewalthandlungen [...] der Einsatz von zusätzlichen Polizeikräften vorhersehbar erforderlich wird".

2. Die durch § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG erhobene Abgabe ist eine Gebühr (und keine Steuer).

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Ja!

Gebühren sind öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die der Gebührengläubiger vom Gebührenschuldner für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen erhebt. Die korrespondierende öffentliche Leistung muss sich aus dem Tatbestand ergeben oder jedenfalls durch Auslegung erkennbar sein. Durch die Leistungsabhängigkeit unterscheidet sich die Gebühr von der Steuer, denn diese ist gerade keine Gegenleistung für eine besondere Leistung des Staates (vgl. § 3 Abs. 1 Hs. 1 AO). § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG bezieht sich ausdrücklich auf den Mehraufwand aufgrund der zusätzlichen Bereitstellung von Polizeikräften und ist mithin eine Gebühr.

3. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG liegen vor.

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Genau, so ist das!

Bei dem vorliegenden Fußballspiel handelte es sich um eine gewinnorientierte Großveranstaltung, bei der mit mehr als 5000 Teilnehmern zu rechnen war. Auf der Grundlage polizeilicher Erkenntnisse waren bei diesem „Hochrisikospiel“ Gewalthandlungen durch Anhänger beider Vereine zu erwarten. Insbesondere sei die DFL auch (Mit-)Veranstalter, denn ihr obliegt ausweislich ihrer eigenen Satzung „die verantwortliche Leitung des Spielbetriebs“ und sie schaffe den organisatorischen Rahmen für die Fußball-Bundesliga (RdNr. 81, 84). Somit ist der Tatbestand des § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG erfüllt.

4. § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG ist jedoch formell verfassungswidrig, weil dem Land Bremen auf diesem Gebiet die Gesetzgebungskompetenz fehlt.

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Nein, das trifft nicht zu!

Während die Gesetzgebungskompetenz für Steuern speziell geregelt ist (Art. 105 GG), hat der Verfassungsgesetzgeber das Gebührenrecht nicht ausdrücklich geregelt und mithin nicht als eigene Sachmaterie angesehen. BVerwG: Dem Land Bremen stehe die Gesetzgebungskompetenz für die Erhebung einer derartigen Polizeigebühr als Annexkompetenz zum Gefahrenabwehrrecht zu (RdNr. 18). Das Gefahrenabwehrrecht fällt in die Zuständigkeit der Länder (Art. 70 Abs. 1 GG).

5. Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben bedarf einer über den Zweck der Einnahmeerzielung hinausgehenden besonderen sachlichen Rechtfertigung.

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Ja!

BVerwG: Dies sei mit Blick auf die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) sowie zur Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) erforderlich. Die kostenverursachende Verwaltungsleistung müsse dem Gebührenschuldner individuell zurechenbar sein – nur so sei gerechtfertigt, dass die Amtshandlung ausnahmsweise nicht aus allgemeinen Steuermitteln finanziert wird (RdNr. 21). Dies sei hier der Fall, denn die DFL ziehe aus der zusätzlichen Polizeipräsenz einen wirtschaftlichen Sondervorteil, denn der Erfolg der Veranstaltung beruhe auf deren Sicherheit (RdNr. 32).

6. § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG ist materiell verfassungswidrig, weil durch die gebührenrechtliche Inanspruchnahme eines Nichtstörers ein unzulässiger Wertungswiderspruch zum Polizeirecht entsteht.

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Nein, das ist nicht der Fall!

Nach Ansicht des BVerwG werde der Veranstalter gerade nicht polizeirechtlich als Störer der öffentlichen Sicherheit, sondern ausschließlich gebührenrechtlich als Nutznießer der verstärkten Polizeipräsenz in Anspruch genommen (RdNr. 35). Es gebe zudem keinen verfassungsrechtlichen Grundsatz, dass Polizeikosten stets nur dem Störer auferlegt werden dürfen. Die polizeirechtliche Störerhaftung könne vielmehr neben der gebührenrechtlichen Inanspruchnahme zur Anwendung kommen (RdNr. 38).

7. Aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) folgt, dass einfach-gesetzliche Ermächtigungsgrundlagen hinreichend bestimmt sein müssen.

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Ja, in der Tat!

Aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) folgt ein Bestimmtheitsgebot. Nur durch hinreichend bestimmte Gesetze wird Verwaltungshandeln für den Bürger voraussehbar und eine gerichtliche Kontrolle ermöglicht. Allerdings gelten die Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes nicht generell und abstrakt, sondern hängen insb. vom Regelungsgegenstand ab. Im Abgabenrecht gelten aufgrund der oftmals komplizierten Vorgänge geringere Anforderungen an die Bestimmtheit. Insbesondere nimmt die Auslegungsbedürftigkeit einer gesetzlichen Regelung ihr noch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit. Erforderlich ist eine Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt (RdNr. 41f.).

8. § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG genügt im Hinblick auf seine Tatbestandsmerkmale ("erfahrungsgemäß zu erwartende Gewalthandlungen") den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots.

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Ja!

BVerwG: Unter "Gewalthandlungen" sei nach dem Wortlaut die Anwendung körperlicher Gewalt gegen Personen oder Sachen (einfache Körperverletzung (§ 223 StGB), Sachbeschädigung (§ 303 StGB)) zu verstehen, aber auch besonders schwerer Landfriedensbruch (§ 125a StGB). Die zu erwartenden Gewalthandlungen müssen mengenmäßig ein Ausmaß erreichen, das die Polizei im Vergleich zu entsprechenden friedlichen Veranstaltungen zu erhöhten Vorkehrungen veranlasst (RdNr. 45f.). Das Merkmal "erfahrungsgemäß" knüpft an das auf Tatsachen beruhende und gerichtlich voll überprüfbare "Erfahrungswissen" der Polizei an, insb. zu vergleichbaren Veranstaltungen (RdNr. 48). Entsprechend sei auch bestimmbar, wann "der Einsatz von zusätzlichen Polizeikräften vorhersehbar erforderlich wird" (RdNr. 53).

9. § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG genügt auch im Hinblick auf Gebührenbemessung (S. 3: Mehraufwand wegen zusätzlicher Bereitstellung von Polizeikräften) den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots.

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Genau, so ist das!

BVerwG: Die Regelungen des Abgabenrechts müssten so bestimmt sein, dass der Abgabepflichtige die auf ihn entfallende Abgabe in gewissem Umfang berechnen kann. Bei Abgaben mit dem unmittelbaren Zweck einer Kostendeckung bedürfe es aber nicht zwingend der tatbestandlichen Bestimmung eines Abgabesatzes. Es genüge, wenn die Bemessungsfaktoren für die Abgabe normiert werden und anhand dieser eine eindeutige Berechnung der Gebühr möglich sei. Diesen Anforderungen genüge § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG. Insbesondere lassen sich die Stundensätze der eingesetzten Beamten ermitteln (RdNr. 42, 56, 58).

10. § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG genügt auch im Hinblick auf Gebührenhöhe den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots.

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Ja, in der Tat!

BVerwG: Auch wenn die Bemessungskriterien feststehen, sei die voraussichtliche Höhe der Gebühr für den Gebührenschuldner nicht exakt bestimmbar, da sie von variablen Faktoren (Zahl der zusätzlich bereitgestellten Kräfte, Zahl der Einsatzstunden) und einer Sicherheitsprognose der Behörde abhängen. Die Gebührenhöhe sei für den Veranstalter wegen eigener Risikoeinschätzungen und Erfahrungswerte gleichwohl im Wesentlichen abschätzbar, so dass für ihn keine unzumutbaren Unsicherheiten entstünden. Zudem entscheide über die konkrete Gebührenhöhe der spätere Einsatz der Polizeikräfte, der hinsichtlich seiner Erforderlichkeit einer umfassenden gerichtlichen Überprüfung unterliegt (RdNr. 61, 65).

11. § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG verstößt gegen die Eigentumsfreiheit der DFL (Art. 14 Abs. 1 GG).

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Nein!

Nein, denn Art. 14 Abs. 1 GG schützt nur das Eigentum und nicht das Vermögen. Hier handelt es sich aber um eine Geldleistungspflicht, die nicht mit einem bestimmten Eigentumsobjekt, sondern aus den gesamten Vermögen beglich werden muss. Unabhängig davon, ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb von der Eigentumsgarantie erfasst ist, schützt auch dieser nur den konkreten Bestand an vermögenswerten Rechten und nicht das Vermögen als solches (RdNr. 68). Ein Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 GG liegt somit nicht vor.

12. § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG stellt einen Eingriff in die Berufsfreiheit der DFL (Art. 12 Abs. 1 GG) dar.

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Genau, so ist das!

Die Berufsfreiheit schützt den Beruf, also jede auf Dauer angelegte Tätigkeit zur Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage. Die Durchführung gewinnorientierter Veranstaltungen ist somit vom Schutzbereich umfasst. Die Erhebung einer Gebühr greift nur mittelbar in die Berufsausübung ein, sodass für die Eingriffsqualität zusätzlich eine objektiv berufsregelnde Tendenz erkennbar sein muss. Gewinnorientierte Großveranstaltungen werden typischerweise berufsmäßig durchgeführt. § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG lässt somit eine objektiv berufsregelnde Tendenz erkennen und greift in die Berufsfreiheit der DFL (Art. 12 Abs. 1 GG) ein.

13. Der Eingriff in die Berufsfreiheit der DFL (Art. 12 Abs. 1 GG) ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

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BVerwG: Die Gebühr sei durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt, denn sie diene der Herstellung von Lastengerechtigkeit. Die „immens gestiegenen Kosten für Polizeieinsätze aus Anlass von Großveranstaltungen […] sollen künftig nicht mehr zu Lasten der Allgemeinheit aus dem Steueraufkommen finanziert, sondern dem wirtschaftlich Begünstigten in Rechnung gestellt werden“ (RdNr. 69).

14. Indem § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG nur unfriedliche gewinnorientierte Großveranstaltungen mit Gebühren belastet, andere aber nicht, verstößt die Norm gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG).

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Nein!

Zwar liegt hier eine Ungleichbehandlung vor, diese ist jedoch sachlich gerechtfertigt. Den Differenzierungskriterien des § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG liegen sachliche Erwägungen zugrunde (RdNr. 75). Die Gebührenerhebung dürfe jedoch nicht zu einer doppelten Abrechnung führen. Dies bedeutet, dass dem Veranstalter nicht auch solche Kosten in Rechnung gestellt werden können, die gegenüber einzelnen Störern geltend zu machen sind. Diese seien aus den Gesamtkosten für den polizeilichen Mehraufwand herauszurechnen (RdNr. 112). Letztendlich bestehen aus Sicht des BVerwG aber keine Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG.

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