Kein Ausschluss "verfassungsfeindlicher" Parteien von Fraktionszuwendungen

Öffentliches Recht

Staatsorganisations-Recht

Rechte und Stellung von Parteien

8. September 2024

7 Kommentare ↓

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leichtmittelschwer

+++ Sachverhalt (reduziert auf das Wesentliche)

Fraktionen in der Gemeindevertretung von B erhalten finanzielle Zuwendungen für ihre Geschäftsführung. Durch die neue Entschädigungssatzung werden Fraktionen aus Vertretern erkennbar verfassungsfeindlicher Parteien hiervon ausgeschlossen. Die betroffene N-Fraktion ist empört.

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Einordnung des Falls

Kein Ausschluss "verfassungsfeindlicher" Parteien von Fraktionszuwendungen

Die Jurafuchs-Methode schichtet ab: Das sind die 9 wichtigsten Rechtsfragen, die es zu diesem Fall zu verstehen gilt

1. Die N-Fraktion kann die Entschädigungssatzung im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle gerichtlich überprüfen lassen (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO).

Ja, in der Tat!

Gegenstand einer Normenkontrolle sind - neben Satzungen nach BauGB (§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) - andere im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO). Hiervon haben alle Länder außer Berlin und Hamburg Gebrauch gemacht.Die Entschädigungssatzung ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Die Normenkontrolle nach § 47 VwGO beschränkt sich nicht nur auf formelle und materielle Rechtssätze, sondern gilt angesichts ihres offenen Wortlauts auch für Binnenrechtsvorschriften, die sich an Träger organschaftlicher Kompetenzen richten (Detterbeck, Allg. VerwR, 17.A. 2019, RdNr. 1409ff.).

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2. Die N-Fraktion ist entsprechend § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO antragsbefugt.

Ja!

Die Antragsbefugnis gemäß § 47 Abs. 2 VwGO setzt voraus, dass der Antragsteller geltend machen kann, gegenwärtig in eigenen Rechten verletzt zu werden.Bei der kommunalverfassungsrechtlichen Normenkontrolle ist die Antragsbefugnis entsprechend § 47 Abs. 2 VwGO gegeben, wenn die angegriffene Vorschrift dem Antragsteller ein organschaftliches Recht zuweist und dieses durch die Norm oder deren Vollzug verkürzt wird. Die Fraktion ist danach antragsbefugt, da sie geltend machen kann, durch die Satzung in ihrem Recht auf gleichberechtigte Teilhabe an finanziellen Zuwendungen verletzt zu sein (RdNr. 20ff., 30).

3. Auch die Mitglieder der N-Fraktion sind entsprechend § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO antragsbefugt.

Nein, das ist nicht der Fall!

BVerwG: Eine Antragsbefugnis bei mittelbarer Betroffenheit scheide bei kommunalverfassungsrechtlichen Normenkontrollen aus: Die Einbeziehung von Binnenrechtsvorschriften in die Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 VwGO verlange eine Beschränkung der Antragsbefugnis auf die unmittelbare Beeinträchtigung organschaftlicher Rechte. Andernfalls müsste das unmittelbar betroffene Organ damit rechnen, dass drittbetroffene Organe gegen seinen Willen eine Normenkontrolle zur Verteidigung seines Rechts und zur Abwehr ihrer mittelbaren Beeinträchtigung stellten.Anders als die N-Fraktion sind einzelne Fraktionsmitglieder allenfalls mittelbar in ihren Mandatsrechten betroffen und daher nicht antragsbefugt (RdNr. 25ff.).

4. Die verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle ist begründet, wenn die angegriffene Rechtsvorschrift gegen höherrangiges Recht verstößt.

Ja, in der Tat!

Prüfungsmaßstab des Normenkontrollantrags ist die Vereinbarkeit der angegriffenen Rechtsnorm mit höherrangigem Recht (§ 47 Abs. 1 VwGO). Verstößt die angegriffene Norm gegen höherrangiges Recht, ist sie wegen Art. 20 Abs. 3 GG ipso iure ungültig. Ausnahmen gelten nur aufgrund gesetzlicher Anordnung, etwa bei §§ 214, 215 BauGB, wonach bestimmte Rechtsfehler für die Rechtswirksamkeit von Bebauungsplänen unbeachtlich sind. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, dass die angegriffene Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam (§ 47 Abs. 5 S. 2 VwGO).

5. Die Benachteiligung der N-Fraktion durch Ausschluss von der Fraktionsfinanzierung verstößt gegen die Grundrechte der Fraktion aus Art. 3 Abs. 3 S. 1 GG sowie Art. 3 Abs. 1 GG.

Nein!

Der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches nach seiner Eigenart verschieden zu behandeln. Art. 3 Abs. 3 S. 1 GG verbietet als spezielle Ausprägung des Gleichheitssatzes die Ungleichbehandlung aufgrund der dort genannten Anknüpfungen, so auch aufgrund politischer Anschauungen.Die N-Fraktion gehört als Teil der Gemeindevertretung jedoch zu den kommunalen Organen und ist somit Teil des Staates. Sie kann damit kein Grundrechtsträger sein. Folglich kommt eine Beeinträchtigung ihrer subjektiv-öffentlichen Grundrechte aus Art. 3 Abs. 3, Art. 3 Abs. 1 GG nicht in Betracht.

6. Die Benachteiligung der N-Fraktion durch Ausschluss von der Fraktionsfinanzierung greift in die objektivrechtliche Dimension des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) ein.

Genau, so ist das!

Mangels Grundrechtsträgerschaft kann die N-Fraktion sich nicht auf die Beeinträchtigung eines subjektiven Rechts aus Art. 3 Abs. 1 GG berufen. Der allgemeine Gleichheitssatz beinhaltet aber die objektive Gewährleistung des Willkürverbots innerhalb des Staates.BVerwG: Als Bestandteil des Rechtsstaatsgebots gelte der Gleichheitssatz nicht nur für Rechtsbeziehungen zwischen Bürger und Staat, sondern auch für die Rechtsbeziehungen zwischen der Gemeinde und den Fraktionen ihres Gemeinderates (RdNr. 32). Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG ist nur dann gerechtfertigt, wenn ein sachlicher Grund für die Differenzierung vorliegt.

7. Die Benachteiligung der N-Fraktion ist aufgrund von Art. 21 Abs. 3 GG gerechtfertigt, wonach verfassungsfeindliche Parteien von staatlicher Finanzierung ausgeschlossen sind.

Nein, das trifft nicht zu!

Art. 21 Abs. 3 GG ermächtigt nur zum bundesgesetzlichen Ausschluss von der Parteienfinanzierung nach dem Parteiengesetz. Er bezieht sich damit auf die Finanzierung der Mitwirkung der Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes im Vorfeld von Wahlen.Der Ausschluss von Fraktionszuwendungen betrifft demgegenüber die Finanzierung der Arbeit eines Organs der demokratisch gewählten Volksvertretung. Art. 21 Abs. 3 GG ist damit vorliegend nicht anwendbar (RdNr. 42ff.). Der Ausschluss von der Parteienfinanzierung ist überdies dem BVerfG vorbehalten (Art. 21 Abs. 4 GG).

8. Die Benachteiligung der N-Fraktion ist aufgrund der Verfassungsentscheidung für eine wehrhafte Demokratie gerechtfertigt.

Nein!

Die Wertung des Art. 21 Abs. 3 GG, der die vorliegende Ungleichbehandlung nicht rechtfertigt (s.o.), kann nicht unter Verweis auf die Verfassungsentscheidung für eine wehrhafte Demokratie umgangen werden. Eine entsprechende Wertung lässt sich auch Art. 9 Abs. 2 GG für Vereinigungen, die keine Parteien sind, entnehmen. BVerwG: Es könne daher offenbleiben, ob die „Verfassungsentscheidung für eine wehrhafte Demokratie" als kollidierendes Verfassungsrecht eingeordnet werden und den Gleichheitssatz einschränken kann (RdNr. 39).

9. Die Benachteiligung der N-Fraktion durch Ausschluss von der Fraktionsfinanzierung verstößt damit gegen die objektiv-rechtliche Gewährleistung des Gleichheitssatzes

Genau, so ist das!

Mangels verfassungsrechtlich tragfähigen sachlichen Grundes für die Ungleichbehandlung ist der Gleichheitssatz in seiner objektiv-rechtlichen Gewährleistung verletzt. Überdies war die Ungleichbehandlung der N-Fraktion mangels legitimen Ziels unverhältnismäßig: Das Ziel der angegriffenen Vorschrift, verfassungsfeindliche Parteien und Vereinigungen von kommunalen Fraktionszuwendungen auszuschließen, darf wegen des verfassungsrechtlichen Benachteiligungsverbots des Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 21 Abs. 3 GG nicht für verfassungsrechtlich legitim erklärt werden (RdNr. 46).

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Fundstellen

BVerwG 6/27/2018 , 10 CN 1/17 , NVwZ 2018, 1656, DVBl. 2018, 1440

Eine Besprechung von:

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Fragen und Anmerkungen aus der Jurafuchs-Community

QUIG

QuiGonTim

17.4.2022, 23:36:19

Antragsbefugt sind gem. 47 Abs. 2 S. 1 VwGO nur natürliche und juristische Personen. Würde es in einem solchen Fall in der Klausur ausreichen, festzustellen, dass es sich bei der N-Fraktion um eine juristische Person handle, oder bedarf es dazu einer längeren Argumentation?

Lukas_Mengestu

21.4.2022, 15:46:36

Hallo QuiGonTim, der Wortlaut der Norm ist hier in der Tat zu eng. Denn bei Fraktionen handelt es sich nicht um eine juristische Person, sondern eine Vereinigung (vgl. § 61 Nr. 2 VwGO). Auch wenn der Wortlaut des § 47 Abs. 2 VwGO solche Vereinigungen nicht umfasst, so ist von der hM anerkannt, dass auch Vereinigungen, denen ein entsprechendes Recht zusteht, ein Normenkontrollverfahren anstrengen können. (vgl. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5.A. 2018, § 47 RdNr. 261). Begründet wird dies u.a. mit dem Zweck der Norm. Denn durch das Normkontrollverfahren sollte ein Verfahren geschaffen werden, mit dem möglichst schnell Klarheit über die Gültigkeit einer unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsnorm geschaffen wird, über die sonst als Vorfrage in einem Verwaltungsstreitverfahren entschieden werden müsste. Wenn aber in einem solchen Vereinigungen klagen können, dann sei nicht einzusehen, warum diese nicht auch das Normenkontrollverfahren betreiben können (vgl. VGH Kassel, NVwZ 1988, 847). Dass auch Vereinigungen antragsbefugt sind, entspricht der ganz h.M. Du kannst Dich hier also durchaus kurz fassen. Beste Grüße, Lukas - für das Jurafuchs-Team

Marceli

13.9.2022, 12:17:44

Berlin hat inzwischen auch von § 42 I Nr. 2 VwGO in § 62 JustG Bln Gebrauch gemacht :)

Lukas_Mengestu

20.9.2022, 11:28:11

Hallo Marceli, vielen Dank für Deinen Hinweis. Kannst Du mir hier etwas auf die Sprünge helfen? § 62 JustG Berlin regelt die Besetzung des Oberverwaltungsgerichts, aber nicht die Einführung des Normenkontrollverfahrens in den Fällen des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Dieses wird üblicherweise in den Ausführungsgesetzen zur VwGO der jeweiligen Länder (AGVwGO) geregelt. In Berlin findet sich hier aber kein Hinweis auf die Einführung des Normenkontrollverfahrens nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO und auch ausweislich der Kommentarliteratur (zB BeckOK VwGO/Giesberts, 62. Ed. 1.7.2022, VwGO § 47 Rn. 24) wurde dieses hier noch nicht eingeführt. Beste Grüße, Lukas -für das Jurafuchs-Team

Marceli

20.9.2022, 11:40:43

Entschuldige bitte, ich meinte §62a JustG :)

SER

Seriouz0G

8.8.2023, 20:46:32

Ich verstehe ehrlich gesagt nicht, weshalb iRd der Antragsbefugnis der Partei darauf abgestellt wird, dass die angegriffene Vorschrift dem Antragssteller einerseits ein organschaftliches Recht zuweist und andererseits eben dieses Recht verletzt. Jetzt stellt sich mir die Frage, inwiefern sich ein Recht auf finanzielle Zuwendung aus der, die Entschädigungsansprüche einschränkenden Vorschrift, ergibt?

Edward Hopper

13.8.2023, 20:39:42

Ich glaube da liegt ein Denkfehler. Ist besser zu verstehen wenn du erstmal vom "Normalfall" ausgehst, also dass alle Fraktionen Zuwenungen kassieren. In dem Moment ist diese Vorschrift eine, die den Fraktionen eine Rechtspostition (Anspruch auf Zuwendung) zuteilt. Jetzt in dem Beispiel fehlt diese, somit ist die rechtsposition der Fraktion N verletzt, da sie keine Zuwendung erhält. Wenn man jetzt sagen würde sie kriegt keine Zuwendung, deshalb kann sie auch gar nicht beim fehlbleiben dieser benachteiligt sein ist ein logischer Fehlschluss, da beisst sich die Katze am Schwanz. Die Vorschrift weist quasi (vom Gesamtbild also im Verhätnis zu den anderen die ja eine Zuwenung kriegen) eine nachteilige position zu. und ads ist eben gerchtfertigt oder nicht

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2. Die N-Fraktion ist entsprechend § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO antragsbefugt.

3. Auch die Mitglieder der N-Fraktion sind entsprechend § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO antragsbefugt.

4. Die verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle ist begründet, wenn die angegriffene Rechtsvorschrift gegen höherrangiges Recht verstößt.

5. Die Benachteiligung der N-Fraktion durch Ausschluss von der Fraktionsfinanzierung verstößt gegen die Grundrechte der Fraktion aus Art. 3 Abs. 3 S. 1 GG sowie Art. 3 Abs. 1 GG.

6. Die Benachteiligung der N-Fraktion durch Ausschluss von der Fraktionsfinanzierung greift in die objektivrechtliche Dimension des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) ein.

7. Die Benachteiligung der N-Fraktion ist aufgrund von Art. 21 Abs. 3 GG gerechtfertigt, wonach verfassungsfeindliche Parteien von staatlicher Finanzierung ausgeschlossen sind.

8. Die Benachteiligung der N-Fraktion ist aufgrund der Verfassungsentscheidung für eine wehrhafte Demokratie gerechtfertigt.

9. Die Benachteiligung der N-Fraktion durch Ausschluss von der Fraktionsfinanzierung verstößt damit gegen die objektiv-rechtliche Gewährleistung des Gleichheitssatzes

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