Verfassungsmäßigkeit der Rechtsgrundlage § 28a IfSG

Öffentliches Recht

Examensrelevante Rechtsprechung ÖR

Entscheidungen von 2020

23. November 2024

13 Kommentare ↓

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leichtmittelschwer

+++ Sachverhalt (reduziert auf das Wesentliche)

Infolge der Corona-Pandemie erlässt das zuständige Ministerium in Bayern am 30.11.2020 eine Corona-Verordnung mit Regelungen zu Kontaktbeschränkungen und Gastronomieschließungen, die zum 20.12.2020 außer Kraft tritt. A möchte weiterhin ihre Schwestern treffen und Restaurants besuchen können und klagt.

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Einordnung des Falls

Verfassungsmäßigkeit der Rechtsgrundlage § 28a IfSG

Die Jurafuchs-Methode schichtet ab: Das sind die 9 wichtigsten Rechtsfragen, die es zu diesem Fall zu verstehen gilt

1. Statthafte Rechtsschutzform ist hier die Leistungsklage, verbunden mit einem Eilantrag nach § 123 Abs. 1 VwGO, gerichtet auf Erlaubniserteilung für Treffen der Schwestern und Restaurantbesuche.

Nein!

Für Rechtsschutz gegen im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften ist der Normenkontrollantrag (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO) statthaft, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Die CoronaVO ist eine solche im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift, und Bayern hat von der Normenkontrolle Gebrauch gemacht (Art. 5 AGVwGO). Wegen der Eilbedürftigkeit ist hier der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO statthaft. Beachte: Berlin und Hamburg haben keine Regelung nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO erlassen; dort ist für Rechtsschutz gegen Rechtsverordnungen die Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO) statthaft.

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2. Die Verordnung tritt mit Ablauf des 20.12.2020 außer Kraft. In A's Antrag liegt eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache.

Nein, das ist nicht der Fall!

Grundsätzlich gilt im vorläufigen Rechtsschutz das Vorwegnahmeverbot der Hauptsache, welches eine Frage des Rechtsschutzbedürfnisses ist. Ausnahmsweise steht dies einem Antrag jedoch nicht entgegen, wenn effektiver Rechtsschutz durch ein Abwarten der Hauptsache nicht mehr erreicht werden kann (Art. 19 Abs. 4 GG). Zwar begehrt A mit der zeitweisen Außervollzugsetzung eine Vorwegnahme der Hauptsache, jedoch käme eine spätere Hauptsacheentscheidung wegen der Befristung bis zum 20.12.2020 offensichtlich zu spät. Eine Vorwegnahme der Hauptsache ist ausnahmsweise zulässig. Im Übrigen stellen sich keine Probleme hinsichtlich der Zulässigkeit.

3. Die Erfolgsaussichten eines Antrags auf einstweilige Anordnung (§ 47 Abs. 6 VwGO) richten sich nach den Erfolgsaussichten in der Hauptsache. Sind diese nicht absehbar, ergeht eine Folgenabwägung.

Ja, in der Tat!

Eine Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO setzt voraus, dass sie zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Dies ist nicht der Fall, wenn der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet ist. Der voraussichtliche Erfolg des Antrags ist wesentliches Indiz für den Erlass der Anordnung. Bei offenen Aussichten sind die Folgen für den Fall, dass eine Außervollzugsetzung nicht erginge, ein Normenkontrollantrag aber später Erfolg hätte, und die Folgen der Außervollzugsetzung bei später erfolglosem Antrag gegenüberzustellen. Das Aussetzungsinteresse muss das Vollzugsinteresse deutlich überwiegen (RdNr. 19).

4. Rechtsgrundlage für die hier erlassene Corona-Verordnung ist §§ 28 Abs. 1, 28a Abs. 1 Nr. 3 und 13 IfSG i.V.m. § 32 S. 1 IfSG.

Ja!

Richtig! Die hinreichende Rechtsgrundlage der Corona-Verordnungen der Länder war zunehmend umstritten. Die in § 28 Abs. 1 IfSG enthaltene Generalklausel wird durch den - neu geschaffenen - § 28a Abs. 1 IfSG konkretisiert, welcher auf die Corona-Pandemie zugeschnitten ist und Regelbeispiele für Corona-Maßnahmen aufzählt. § 32 IfSG enthält eine Verordnungsermächtigung für diese Maßnahmen, wonach die Landesregierungen auch entsprechende Ge- und Verbote per Verordnung erlassen können. Damit werden den Infektionsschutzbehörden Befugnisse eingeräumt, die "zum Teil sehr weitgehend und in die Grundrechte der Betroffenen tief eingreifend" (RdNr. 24) sind.

5. Die Rechtsgrundlage der Maßnahmen in §§ 28 Abs. 1, 28a Abs. 1 Nr. 3 und 13 IfSG i.V.m. § 32 S. 1 IfSG verstößt gegen die Anforderungen von Wesentlichkeitstheorie und Parlamentsvorbehalt.

Nein, das ist nicht der Fall!

Der Gesetzgeber muss im grundrechtsrelevanten Bereich die wesentlichen Entscheidungen selbst treffen (Wesentlichkeitstheorie). Für Verordnungen gilt dabei der Parlamentsvorbehalt des Art. 80 Abs. 1 GG. Bay. VGH: Die Rechtsgrundlage genüge den verfassungsrechtlichen Anforderungen durch Benennung von Regelbeispielen (§ 28a Abs. 1 IfSG) und der Bindung an die Feststellung einer pandemischen Lage von nationaler Tragweite (§ 5 IfSG). Die Befugnisse seien auf die Corona-Pandemie beschränkt. Sie würden durch Erwägungen der Verhältnismäßigkeit (§ 28a Abs. 2 IfSG) sowie Verfahrensvorschriften (§ 28a Abs. 5 IfSG) hinreichend begrenzt (RdNr. 24 ff.).

6. Die vom zuständigen Ministerium verfahrensfehlerfrei erlassene Corona-Verordnung ist zeitlich befristet und mit einer Begründung versehen. Sie ist damit formell rechtmäßig.

Ja, in der Tat!

Nach § 28a Abs. 5 IfSG sind Rechtsverordnungen nach §§ 28 Abs. 1, 28a Abs. 1 IfSG i.V.m. § 32 IfSG mit einer allgemeinen Begründung zu versehen und zeitlich zu befristen. Bay. VGH: Mit einer Geltungsdauer von vier Wochen und Begründung mit der Infektionslage sei die Verordnung formell rechtmäßig. Sie genüge auch dem Bestimmtheitsgebot (RdNr. 42ff.).

7. Die Tatbestandsvoraussetzungen von §§ 28 Abs. 1, 28a IfSG sind erfüllt. Die ergriffenen Maßnahmen sind auch verhältnismäßig.

Ja!

Angesichts des fortwährenden Infektionsgeschehens der übertragbaren Krankheit SARS-CoV-2 trifft die Behörde nach § 28 Abs. 1 S. 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen. Dazu gehören nach § 28a Abs. 1 Nr. 3 und 13 IfSG Kontaktbeschränkungen und Gastronomieschließungen. Diese sind auch verhältnismäßig: Schutz von Leben, Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems sind ein legitimer Zweck. Die Verordnung sei zur Viruseindämmung durch Kontaktreduzierung geeignet. Der bisherige Lockdown light habe keine hinreichende Wirkung gezeigt. Es bestehe akuter Handlungsbedarf, sodass die Regelungen auch erforderlich und angemessen seien.

8. Nach § 28a Abs. 6 S. 2 IfSG sind die sozialen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Auswirkungen der Maßnahmen zu berücksichtigen. Dies ist gerichtlich voll überprüfbar.

Nein, das ist nicht der Fall!

Grundsätzlich ist behördliches Handeln gerichtlich voll überprüfbar. Steht der Behörde ausnahmsweise ein Beurteilungsspielraum zu, erfolgt nur eine beschränkte gerichtliche Kontrolle. Dies sind Fälle, bei denen im Hinblick auf einen unbestimmten Rechtsbegriff mehrere Entscheidungen rechtmäßig sein können. Das Gericht prüft dann nur, ob die behördliche Entscheidung vertretbar ist. In Bezug auf die Pflicht zur Berücksichtigung der Auswirkungen der Maßnahmen nimmt der Bay. VGH hier angesichts zwangsläufiger Ungewissheiten einen Beurteilungsspielraum (Fallgruppe der Prognoseentscheidung) an (RdNr. 25).

9. Die Folgenabwägung geht zu Gunsten der A aus. Der Antrag auf Erlass der einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO ist begründet.

Nein, das trifft nicht zu!

Die Interessen der Gesamtbevölkerung am Schutz von Leib und Leben (Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG) sind mit den Interessen der A (Art. 2 Abs. 1 GG) abzuwägen. Bay. VGH: Der Inzidenzwert liege in Bayern deutlich über dem deutschlandweiten Wert. Das Infektionsgeschehen sei diffus und könne oft nicht nachvollzogen werden. Die Zahl der intensivmedizinisch Behandelten und Todesfälle steige stark an. Die Außervollzugsetzung der Norm ließe als Folge weitere Infektionsketten zu. Vor diesem Hintergrund falle die Schutzpflicht des Staates (Art. 2 Abs. 2 GG) gegenüber der allgemeinen Handlungsfreiheit der A stärker ins Gewicht (RdNr. 45).

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Fundstellen

Bay. VGH 12/8/2020 , 20 NE 20.2461

VG Karlsruhe, Beschl. v. 10.12.2020, 2 K 5102/20, BeckRS 2020, 34648

Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18.A. 2020, § 8 RdNr. 354ff.

Schmitt, Die Verfassungswidrigkeit der landesweiten Ausgangsverbote, NJW 2020, 1626

Volkmann, Heraus aus dem Veordnungsregime, NJW 2020, 3153

Dederer, in: Maunz/Dürig, GG, 91.A. 2020, Art. 100, RdNr. 128ff.

Schoch, in: Schoch/Schneider, VwGO, 39.A. 2020, § 47 RdNr. 139

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Fragen und Anmerkungen aus der Jurafuchs-Community

Tigerwitsch

3.3.2021, 13:28:20

Könnt Ihr bitte zu dem Beschluss des VG Karlsruhe noch einen Hyperlink einfügen, zB http://www.landesrecht-bw.de/jportal/?quelle=jlink&docid=JURE200017421&psml=bsbawueprod.psml&max=true&doc.part=L&doc.norm=all Danke :)

Christian Leupold-Wendling

3.3.2021, 15:10:23

Hi, vielen Dank für den Link! Haben wir sehr gern ergänzt. Besten Gruß

IUS

iustus

26.7.2021, 23:08:37

Wo erwähnt man eigl die

Wesentlichkeitstheorie

im Gutachten? Also idR unter welchem Prüfungspunkt?

Tigerwitsch

26.7.2021, 23:37:41

Ich hätte das in der materiellen

Verfassungsmäßigkeit

bzw (bei VA) materiellen

Rechtmäßigkeit

geprüft. Damit prüft man ja nichts anderes als den Parlamentsvorbehalt.

Ferdinand

27.7.2021, 07:21:31

Man kann beim Verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz grundsätzlich alle Dinge, die im Zusammenhang mit der

Verfassungsmäßigkeit

der Rechtsgrundlage stehen (Erforderlichkeit einer RGL, Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht, Vorbehalt des Gesetzes,

Wesentlichkeitstheorie

etc.) sowohl im Prüfungspunkt

Ermächtigungsgrundlage

noch vor der formellen

Rechtmäßigkeit

oder so wie Tigerwitsch sagt zu Beginn der materiellen

Rechtmäßigkeit

prüfen. Wie man es macht, ist in erster Linie Geschmacksfrage. Ich persönlich finde folgendes am elegantesten: ist der Punkt völlig unproblematisch und genügt ein Satz zur Feststellung, kann man es im Zusammenhang mit der Nennung der RGL erwähnen, dann hat man es „aus dem Weg geschafft“ und kann sich auf das Wesentliche konzentrieren. Ist irgendetwas problematisch bietet sich die Erörterung im Rahmen der Materiellen

Rechtmäßigkeit

als erster Prüfungspunkt (also noch vor „Tatbestandsvoraussetzungen der RGL“) an, da es da thematisch am besten aufgehoben ist. Im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde würde ich es so wie Tigerwitsch sagt im Rahmen der materiellen

Verfassungsmäßigkeit

des Gesetzes unterbringen.

IUS

iustus

27.7.2021, 10:31:25

Vielen Dank ☺️

GEAS

Geasoph

5.10.2021, 11:05:25

Wie kommt man in der Lösung auf den 20.12.20? Vielen Dank für den Fall! Wir hatten den kürzlich als Probeklausur im Examenskurs:)

Lukas_Mengestu

6.10.2021, 10:07:32

Super Geasoph, hattest Du den Fall davor schon durchgespielt? Das Datum des 20.12.2020 ergibt sich einfach daraus, dass dies so in der Verordnung angelegt war. Wir haben das zur besseren Verständlichkeit aber nun direkt in den Sachverhalt gepackt. Beste Grüße, Lukas - für das Jurafuchs-Team

PPAA

Philipp Paasch

26.9.2022, 23:07:42

An welcher Universität denn? :-)

Volldeliktisch

13.12.2021, 12:59:40

Die erste Antwort ist nicht korrekt, da nicht auf § 4 Abs. 1 S. 2 AGVwGO-RLP hingewiesen wird. Das OVG-RLP ist nach dieser Vorschrift nicht für Verfahren nach § 47 Abs. 1 VwGO erstinstanzlich zuständig, wenn die angegriffene VO durch die LReg RLP erlassen wurde. Für eine Corona-VO ist dies jedoch regelmäßig der Fall. Die Rechtslage entspricht hier Berlin und Hamburg.

Lukas_Mengestu

13.12.2021, 14:23:25

Vielen Dank für Deinen Beitrag, Volldeliktisch. Wie Du völllig richtig erwähnt hast, hängt die Frage, ob eine Rechtsverordnung mittels des

Normenkontrollantrag

es angegriffen werden kann, davon ab, ob dies im Landesrecht vorgesehen ist. In Bayern, wo der Fall spielt, ist dies der Fall, da § 5 AGVwGO dem BayVerfassungsgerichtshof die entsprechende Kompetenz einräumt. Um den Rahmen nicht zu sprengen, sind wir hier aber nicht auf die Rechtslage in allen 16 Bundesländern eingegangen. Beste Grüße, Lukas - für das Jurafuchs-Team

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Einordnung des Falls

Die Jurafuchs-Methode schichtet ab: Das sind die 9 wichtigsten Rechtsfragen, die es zu diesem Fall zu verstehen gilt

1. Statthafte Rechtsschutzform ist hier die Leistungsklage, verbunden mit einem Eilantrag nach § 123 Abs. 1 VwGO, gerichtet auf Erlaubniserteilung für Treffen der Schwestern und Restaurantbesuche.

2. Die Verordnung tritt mit Ablauf des 20.12.2020 außer Kraft. In A's Antrag liegt eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache.

3. Die Erfolgsaussichten eines Antrags auf einstweilige Anordnung (§ 47 Abs. 6 VwGO) richten sich nach den Erfolgsaussichten in der Hauptsache. Sind diese nicht absehbar, ergeht eine Folgenabwägung.

4. Rechtsgrundlage für die hier erlassene Corona-Verordnung ist §§ 28 Abs. 1, 28a Abs. 1 Nr. 3 und 13 IfSG i.V.m. § 32 S. 1 IfSG.

5. Die Rechtsgrundlage der Maßnahmen in §§ 28 Abs. 1, 28a Abs. 1 Nr. 3 und 13 IfSG i.V.m. § 32 S. 1 IfSG verstößt gegen die Anforderungen von Wesentlichkeitstheorie und Parlamentsvorbehalt.

6. Die vom zuständigen Ministerium verfahrensfehlerfrei erlassene Corona-Verordnung ist zeitlich befristet und mit einer Begründung versehen. Sie ist damit formell rechtmäßig.

7. Die Tatbestandsvoraussetzungen von §§ 28 Abs. 1, 28a IfSG sind erfüllt. Die ergriffenen Maßnahmen sind auch verhältnismäßig.

8. Nach § 28a Abs. 6 S. 2 IfSG sind die sozialen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Auswirkungen der Maßnahmen zu berücksichtigen. Dies ist gerichtlich voll überprüfbar.

9. Die Folgenabwägung geht zu Gunsten der A aus. Der Antrag auf Erlass der einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO ist begründet.

Fundstellen

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