Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts: Vollstreckung einer versammlungsrechtlichen Maßnahme


+++ Sachverhalt (reduziert auf das Wesentliche)

Jurafuchs

Bei einer Sitzblockade in der niedersächsischen Stadt B wird Demonstrantin D von Polizist P rechtmäßig aufgefordert, die Straße zu räumen. D weigert sich, sodass P sie zwangsweise von der Fahrbahn entfernt. D meint, für das zwangsweise Entfernen bestehe keine Rechtsgrundlage.

Einordnung des Falls

Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts: Vollstreckung einer versammlungsrechtlichen Maßnahme

Die Jurafuchs-Methode schichtet ab: Das sind die 7 wichtigsten Rechtsfragen, die es zu diesem Fall zu verstehen gilt

1. D kann mit der Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 S. 4 VwGO) die Feststellung begehren, dass die Anwendung unmittelbaren Zwangs durch P rechtswidrig war.

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Nein, das ist nicht der Fall!

D wendet sich vorliegend gegen das zwangsweise Entfernen von der Fahrbahn. Dies ist eine Anwendung unmittelbaren Zwangs und nach ganz herrschender Meinung kein Verwaltungsakt, sondern ein öffentlich-rechtlicher Realakt (Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10.A. 2018, Rn. 558). Bei Realakten kann die Fortsetzungsfeststellungsklage nicht entsprechend zur Anwendung gelangen, da diese einen (erledigten) Verwaltungsakt voraussetzt. Die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten Realakts kann nur mit der Feststellungsklage (§ 43 VwGO) begehrt werden, sodass diese im vorliegenden Fall die statthafte Klageart ist. Teilweise wird auch heute noch vertreten, dass der unmittelbare Zwang zugleich die Verfügung beinhalte den Zwang zu dulden und somit ein Verwaltungsakt vorliege. Diese Auffassung stützt sich auf eine Entscheidung des BVerwG, wo der Einsatz eines Polizeiknüppels als Verwaltungsakt eingeordnet wurde (Urteil vom 9. Februar 1967 – I C 49.64 = BVerwGE 26, 161 ("Schwabinger Krawalle")). Dabei ist indes zu berücksichtigen, dass damals nur gegen Verwaltungsakte Rechtsschutzmöglichkeiten vorhanden waren. Da heutzutage auch gegen Realakte Rechtsschutz erwirkt werden kann, wird diese Auffassung mittlerweile überwiegend als gekünstelt und gezwungen abgelehnt.

2. Im gesamten Bundesgebiet gilt das Versammlungsgesetz des Bundes (VersG).

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Nein, das trifft nicht zu!

Mit der Föderalismusreform 2006 wurde das Versammlungsrecht in die Gesetzgebungskompetenz der Länder überführt. Auf dieser Grundlage haben einige Bundesländer eigene Versammlungsgesetze erlassen. Im Übrigen gilt das Versammlungsgesetz des Bundes (VersG) über Art. 125a Abs. 1 S. 1 GG weiter. Das Land Niedersachsen hat ein eigenes Versammlungsgesetz erlassen (NVersG) und damit das VersG des Bundes ersetzt (Art. 125a Abs. 1 S. 2 GG).

3. Die Anordnung des P, die Straße zu räumen, beruht auf § 10 Abs. 2 S. 1 NVersG.

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Ja!

Richtig – danach kann die zuständige Behörde u.a. Maßnahmen treffen, die zur Abwehr erheblicher Störungen der Ordnung der Versammlung durch teilnehmende Personen erforderlich sind (§ 10 Abs. 2 S. 1 NVersG). Mit dieser Ermächtigungsgrundlage hat der niedersächsische Gesetzgeber die Möglichkeit zum Erlass von Anordnungen geschaffen, die sich nicht gegen die Versammlung als Ganzes, sondern gegen einzelne Versammlungsteilnehmer richten. Die Anordnung durch P erfolgte rechtsfehlerfrei.

4. Grundsätzlich gilt die „Polizeifestigkeit“ von Versammlungen, d.h. Maßnahmen der Gefahrenabwehr gegen Versammlungen richten sich in erster Linie nach dem einschlägigen Versammlungsgesetz.

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Genau, so ist das!

Im Anwendungsbereich der Versammlungsgesetze ist den zuständigen Behörden ein Rückgriff auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht verwehrt, soweit das anwendbare Versammlungsgesetz eigene Regelungen enthält (sog. Polizeifestigkeit der Versammlungsfreiheit). Grund: Als Ausprägung des Grundrechts auf Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) enthält das Versammlungsrecht im Vergleich zum allgemeinen Polizeirecht besondere Voraussetzungen für beschränkende Maßnahmen. Diese dürfen unter Rückgriff auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht nicht umgangen werden.

5. Maßnahmen der Gefahrenabwehr bei Versammlungen können sich ausnahmsweise auch nach den Bestimmungen des Polizei- und Ordnungsrechts richten.

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Ja, in der Tat!

BVerwG: Polizeifestigkeit bedeute nicht, dass in die Versammlungsfreiheit nur auf der Grundlage des Versammlungsgesetzes eingegriffen werden könnte. Das Versammlungsgesetz enthalte keine abschließende Regelung für alle Gefahren, die im Zusammenhang mit Versammlungen auftreten können. Ob versammlungsrechtliche Verfügungen nach den Bestimmungen des allgemeinen Polizeirechts beurteilt werden dürfen, sei von Inhalt und Reichweite der einschlägigen versammlungsrechtlichen Vorschriften abhängig (RdNr. 6, 8).

6. Das niedersächsische Versammlungsgesetz enthält wie das Bundesversammlungsgesetz eigene Regelungen für die Anwendung unmittelbaren Zwangs, sodass P die Maßnahme nicht auf entsprechende polizeirechtliche Regelungen stützen kann.

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Nein!

Das NVersG trifft keine Regelung zur zwangsweisen Durchsetzung versammlungsrechtlicher Verfügungen. Mit Ausnahme des Sächsischen Versammlungsgesetzes (§ 32 Abs. 1 Nr. 7 SächsVersG) trifft dies im Übrigen auf alle derzeitigen Versammlungsgesetze zu. Deshalb kommt für die zwangsweise Durchsetzung der Anordnung vorliegend nur die entsprechende polizeirechtliche Regelung zur Anwendung unmittelbaren Zwangs (hier: § 69 Abs. 1 NPOG) als Ermächtigungsgrundlage in Betracht.

7. Die zwangsweise Durchsetzung der Anordnung durfte trotz der Polizeifestigkeit der Versammlungsfreiheit auf § 69 Abs. 1 NPOG gestützt werden.

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Genau, so ist das!

BVerwG: Nur weil das NVersG nicht die zwangsweise Durchsetzung versammlungsspezifischer Anordnungen regelt, bedeute das nicht, dass der Gesetzgeber die zwangsweise Durchsetzung gänzlich ausschließen wollte. Da das NVersG insoweit lückenhaft ist, könne es keine Sperrwirkung entfalten. Ein Rückgriff auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht (hier: NPOG) sei deshalb möglich. Art. 8 Abs. 1 GG stehe einem solchen Rückgriff nicht entgegen (RdNr. 8f.). Somit war das Vorgehen des P rechtmäßig.

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