Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts: Vollstreckung einer versammlungsrechtlichen Maßnahme


+++ Sachverhalt (reduziert auf das Wesentliche)

Jurafuchs

Bei einer Sitzblockade in der niedersächsischen Stadt B wird Demonstrantin D von Polizist P rechtmäßig aufgefordert, die Straße zu räumen. D weigert sich, sodass P sie zwangsweise von der Fahrbahn entfernt. D meint, für das zwangsweise Entfernen bestehe keine Rechtsgrundlage.

Einordnung des Falls

Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts: Vollstreckung einer versammlungsrechtlichen Maßnahme

Die Jurafuchs-Methode schichtet ab: Das sind die 7 wichtigsten Rechtsfragen, die es zu diesem Fall zu verstehen gilt

1. D kann mit der Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 S. 4 VwGO) die Feststellung begehren, dass die Anwendung unmittelbaren Zwangs durch P rechtswidrig war.

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Nein, das ist nicht der Fall!

D wendet sich vorliegend gegen das zwangsweise Entfernen von der Fahrbahn. Dies ist eine Anwendung unmittelbaren Zwangs und nach ganz herrschender Meinung kein Verwaltungsakt, sondern ein öffentlich-rechtlicher Realakt (Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10.A. 2018, RdNr. 558). Bei Realakten kann die Fortsetzungsfeststellungsklage nicht entsprechend zur Anwendung gelangen, da diese einen (erledigten) Verwaltungsakt voraussetzt. Die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten Realakts kann nur mit der Feststellungsklage (§ 43 VwGO) begehrt werden, sodass diese im vorliegenden Fall die statthafte Klageart ist. Teilweise wird auch heute noch vertreten, dass der unmittelbare Zwang zugleich die Verfügung beinhalte, den Zwang zu dulden und somit ein Verwaltungsakt vorliege. Diese Auffassung stützt sich auf eine Entscheidung des BVerwG, wo der Einsatz eines Polizeiknüppels als Verwaltungsakt eingeordnet wurde (Urteil vom 9. Februar 1967 – I C 49.64 = BVerwGE 26, 161 ("Schwabinger Krawalle")). Dabei ist indes zu berücksichtigen, dass damals nur gegen Verwaltungsakte Rechtsschutzmöglichkeiten vorhanden waren. Da heutzutage auch gegen Realakte Rechtsschutz erwirkt werden kann, wird diese Auffassung mittlerweile überwiegend als gekünstelt und gezwungen abgelehnt.

2. Im gesamten Bundesgebiet gilt das Versammlungsgesetz des Bundes (VersG).

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Nein, das trifft nicht zu!

Mit der Föderalismusreform 2006 wurde das Versammlungsrecht in die Gesetzgebungskompetenz der Länder überführt. Auf dieser Grundlage haben einige Bundesländer eigene Versammlungsgesetze erlassen. Im Übrigen gilt das Versammlungsgesetz des Bundes (VersG) über Art. 125a Abs. 1 S. 1 GG weiter. Das Land Niedersachsen hat ein eigenes Versammlungsgesetz erlassen (NVersG) und damit das VersG des Bundes ersetzt (Art. 125a Abs. 1 S. 2 GG).

3. Die Anordnung des P, die Straße zu räumen, beruht auf § 10 Abs. 2 S. 1 NVersG.

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Ja!

Richtig – danach kann die zuständige Behörde u.a. Maßnahmen treffen, die zur Abwehr erheblicher Störungen der Ordnung der Versammlung durch teilnehmende Personen erforderlich sind (§ 10 Abs. 2 S. 1 NVersG). Mit dieser Ermächtigungsgrundlage hat der niedersächsische Gesetzgeber die Möglichkeit zum Erlass von Anordnungen geschaffen, die sich nicht gegen die Versammlung als Ganzes, sondern gegen einzelne Versammlungsteilnehmer richten. Die Anordnung durch P erfolgte rechtsfehlerfrei.

4. Grundsätzlich gilt die „Polizeifestigkeit“ von Versammlungen, d.h. Maßnahmen der Gefahrenabwehr gegen Versammlungen richten sich in erster Linie nach dem einschlägigen Versammlungsgesetz.

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Genau, so ist das!

Im Anwendungsbereich der Versammlungsgesetze ist den zuständigen Behörden ein Rückgriff auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht verwehrt, soweit das anwendbare Versammlungsgesetz eigene Regelungen enthält (sog. Polizeifestigkeit der Versammlungsfreiheit). Grund: Als Ausprägung des Grundrechts auf Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) enthält das Versammlungsrecht im Vergleich zum allgemeinen Polizeirecht besondere Voraussetzungen für beschränkende Maßnahmen. Diese dürfen unter Rückgriff auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht nicht umgangen werden.

5. Maßnahmen der Gefahrenabwehr bei Versammlungen können sich ausnahmsweise auch nach den Bestimmungen des Polizei- und Ordnungsrechts richten.

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Ja, in der Tat!

BVerwG: Polizeifestigkeit bedeute nicht, dass in die Versammlungsfreiheit nur auf der Grundlage des Versammlungsgesetzes eingegriffen werden könnte. Das Versammlungsgesetz enthalte keine abschließende Regelung für alle Gefahren, die im Zusammenhang mit Versammlungen auftreten können. Ob versammlungsrechtliche Verfügungen nach den Bestimmungen des allgemeinen Polizeirechts beurteilt werden dürfen, sei von Inhalt und Reichweite der einschlägigen versammlungsrechtlichen Vorschriften abhängig (RdNr. 6, 8).

6. Das niedersächsische Versammlungsgesetz enthält wie das Bundesversammlungsgesetz eigene Regelungen für die Anwendung unmittelbaren Zwangs, sodass P die Maßnahme nicht auf entsprechende polizeirechtliche Regelungen stützen kann.

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Nein!

Das NVersG trifft keine Regelung zur zwangsweisen Durchsetzung versammlungsrechtlicher Verfügungen. Mit Ausnahme des Sächsischen Versammlungsgesetzes (§ 32 Abs. 1 Nr. 7 SächsVersG) trifft dies im Übrigen auf alle derzeitigen Versammlungsgesetze zu. Deshalb kommt für die zwangsweise Durchsetzung der Anordnung vorliegend nur die entsprechende polizeirechtliche Regelung zur Anwendung unmittelbaren Zwangs (hier: § 69 Abs. 1 NPOG) als Ermächtigungsgrundlage in Betracht.

7. Die zwangsweise Durchsetzung der Anordnung durfte trotz der Polizeifestigkeit der Versammlungsfreiheit auf § 69 Abs. 1 NPOG gestützt werden.

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Genau, so ist das!

BVerwG: Nur weil das NVersG nicht die zwangsweise Durchsetzung versammlungsspezifischer Anordnungen regelt, bedeute das nicht, dass der Gesetzgeber die zwangsweise Durchsetzung gänzlich ausschließen wollte. Da das NVersG insoweit lückenhaft ist, könne es keine Sperrwirkung entfalten. Ein Rückgriff auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht (hier: NPOG) sei deshalb möglich. Art. 8 Abs. 1 GG stehe einem solchen Rückgriff nicht entgegen (RdNr. 8f.). Somit war das Vorgehen des P rechtmäßig.

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ALE

Alex

10.8.2020, 15:54:45

Die Anwendung von Zwang wird häufig auch als VA angesehen, da eine konkludente Duldungsverfügung immanent ist. Evtl kann das bei der Antwort zur ersten Frage noch hinzugefügt werden

JV796

JV796

1.9.2020, 16:43:06

"Dulde meine Hiebe! Dulde!"

ALE

Alex

1.9.2020, 16:57:35

So ist es :D

JAS

Jan-Lukas S.

6.3.2021, 13:00:30

Und der Einsatz von Wasserwerfern ist eine Allgemein(duldungs)verfügung i.S.d § 35 S. 2 VwVfG.

Lukas_Mengestu

Lukas_Mengestu

28.7.2021, 13:11:54

Vielen Dank euch, für diesen Hinweis! In der Tat ist die "konkludente Duldungsverfügung" nach wie vor in einigen Lehrbüchern zu finden, wird aber heute überwiegend abgelehnt. Wir haben trotzdem noch einen entsprechenden Vertiefungshinweis mit aufgenommen. Die Lehre von der konkludente Duldungsverfügung hatte ihren Durchbruch spätestens mit der Entscheidung des BVerwG in den 60er Jahren, in der dem BVerwG das besondere Kunststück gelungen ist, aus einem rein tatsächlichen Vorgang (Polizist schlägt mit Knüppel zu) einen Verwaltungsakt zu konstruieren (BVerwG, Urt. v. 9.2.1967 - I C49.64=BVerwGE 26, 161 = "Schwabinger Krawalle"). Dieser Kunstgriff war indes sichtlich von dem Wunsch beseelt, den Betroffenen eine Rechtsschutzmöglichkeit gegen das polizeiliche Handeln zu schaffen. Denn damals gab es primär Rechtsschutz gegen Verwaltungsakte, nicht aber die Möglichkeit nachträglich die Rechtswidrigkeit tatsächliches Handeln festzustellen. Heutzutage ist diese Lehre indes weitgehend überholt und wird überwiegend abgelehnt. Gegen die konkludente Duldungsverfügung wird zunächst eingewandt, dass hiermit unzulässigerweise von einem Eingriff auf das Bestehen einer Regelung geschlossen werde, was indes strikt zu trennen sei. Die Konstruktion der "Duldungsverfügung" sei zudem rein künstlich und habe mit der Lebensrealität nichts zu tun. Das Bedürfnis für dieses Konstrukt sei zudem entfallen, da mittlerweile über § 43 VwGO auch die nachträgliche Feststellung der Rechtswidrigkeit von schlichtem Verwaltungsakten möglich sei. Schließlich schaffe man sich bei Bejahung des Verwaltungsaktes zusätzliche Probleme im Hinblick auf die Bekanntgabe. Einen guten Überblick hierzu findet ihr u.a. Finger, Polizeiliche Standardmaßnahmen und ihre zwangsweise Durchsetzung - Rechtsnatur, Rechtsgrundlage und Rechtsschutz am Beispiel der Ingewahrsamnahme, JuS 2005, 116. Beste Grüße, Lukas - für das Jurafuchs-Team

PPAA

Philipp Paasch

13.6.2022, 00:00:58

@[JV796](26448) sag ich auch immer, wenn ich auf Hippies einprügle. 😌

IUCU

iura novit curia👨🏼‍⚖️

24.4.2022, 20:01:10

Es würde sich hier vielleicht anbieten einen ähnlichen Fall abzufragen, der sich aber auf das VersammlG des Bundes stützt. Dann wäre es zumindest für die Leute, die nicht aus Niedersachsen kommen, lehrreicher.

Lukas_Mengestu

Lukas_Mengestu

26.4.2022, 18:55:44

Hallo ZaWiGnY, vielen Dank für die Anregung. In den vergangenen beiden Jahren haben eine Reihe von weiteren Bundesländern nun eigene Versammlungsgesetze erlassen, sodass die Bedeutung des Bundesversammlungsgesetzes zunehmend schwindet. Insofern haben wir uns entschieden von einer Spiegelung abzusehen. Damit der Fall aber auch ohne Kenntnisse des niedersächsischen Rechts lösbar ist, haben wir hier den Fall etwas überarbeitet und insbesondere die entsprechenden Landestexte verlinkt. Ich hoffe, dies erleichtert die Bearbeitung. Beste Grüße, Lukas - für das Jurafuchs-Team

IUCU

iura novit curia👨🏼‍⚖️

26.4.2022, 19:01:57

Vielen Dank!

DO

Donald

24.3.2023, 10:22:30

Ich habe zu dieser Thematik eine Frage: Wie verhält es sich eigentlich, wenn die Polizei die Sitzblockade - welche ja in aller Regel unter den Versammlungsbegriff fallen wird - vorher auflöst? Kann sie sich dann uneingeschränkt auf die Vorschriften des jeweiligen Polizeirechts berufen, weil die aufgelöste Versammlung nicht mehr den Schutz des Artikel 8 genießt?

Lukas_Mengestu

Lukas_Mengestu

24.3.2023, 10:37:31

Hallo Donald, die Anwendbarkeit des Versammlungsgesetzes und damit seine Sperrwirkung gegenüber dem allgemeinen Polizeirecht ist an das Bestehen der Versammlung geknüpft. Das heißt, dass sie durch die Auflösung der Versammlung (§§ 13, 15 Abs. 3 VersG) beseitigt wird. An die Auflösung einer Versammlung werden allerdings hohe Hürden gestellt. Beste Grüße, Lukas - für das Jurafuchs-Team

MUS

MusterschüLAW

4.12.2023, 20:20:46

Hallo Lukas, ich verstehe Donald so, dass man eine Versammlung schon in der Entstehung durch Realakt unterbinden könnte und dann fraglich ist, ob das vom Polizeirecht gedeckt ist. Ich würde ablehnen, da ich sonst grundsätzlich verhindern kann, dass das jeweilige VersG überhaupt zur Anwendung kommt. Grüßle

Lukas_Mengestu

Lukas_Mengestu

8.12.2023, 09:07:55

Hallo MusterschülLAW, vielen Dank für die Ergänzung. In der Tat muss man beim Versammlungsrecht sauber verschiedene Konstellationen differenzieren: a) die Polizei handelt, bevor eine Versammlung stattfindet, b) die Polizei handelt während eine Versammlung stattfindet, c) die Polizei handelt, nachdem eine Versammlung aufgelöst worden ist. Wichtig: Der Grundrechtsschutz von Artikel 8 GG ist weiter als der Anwendungsbereich der Versammlungsgesetze. Geschützt wird der gesamte Vorgang des sich Versammelns, also auch der Zugang und die Anreise (sog. Vorwirkung). Ein schönes Beispiel hierzu bietet der Tornado-Fall (https://applink.jurafuchs.de/50WwANAdmFb). Wie verhält es sich nun mit der Polizeifestigkeit? Diese besagt grds., dass das Versammlungsgesetz als speziellere Norm dem allgemeinen Polizeirecht vorgeht. Allerdings nur soweit, wie das jeweilige Versammlungsgesetz Regelungen trifft. Im Vorfeld einer Versammlung (a) und nach Auflösung (c) kann also ohne weiteres auf die polizeirechtlichen Regelungen zurückgegriffen werden. Während der Versammlung (b) ist zu prüfen, inwieweit die Versammlungsgesetze Regelungen bereithalten. Im vorliegenden Fall fehlte es an einer entsprechenden Regelung im Versammlungsgesetz, sodass subsidiär auf das Polizeirecht zurückgegriffen werden konnte. Ich hoffe, jetzt wird es noch einmal verständlicher. Beste Grüße, Lukas - für das Jurafuchs-Team

MUS

MusterschüLAW

8.12.2023, 09:26:17

Hallo Lukas, ja, jetzt ist es verständlicher - besten Dank für die ausführliche Antwort!

YB13

YB13

17.10.2023, 08:50:34

Wenn das Bundesversammlungsgesetz gilt, gilt dann auch das Bundesverwaltungsvollstreckungsgesetz oder trotzdem die Vollstreckungsvorschriften des entsprechenden Bundeslandes (in meinem Fall HmbVwVG)? Die Einordnung gelingt mir leider momentan nicht….


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